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罗欢欣:琉球问题所涉“剩余主权”论的历史与法律考察

更新时间:2022-05-02 21:55:27
作者: 罗欢欣  

  

   内容提要:"剩余主权"论是美国和日本在1971年所签订的《琉球与大东群岛协定》的理论基础,美国据此将"琉球与大东群岛"区域交由日本"管理",日本称之为"冲绳返还"。 "剩余主权"论从杜勒斯的最早提出,到《琉球与大东群岛协定》中的演变,其内容不统一,理论也不完整,还存在与联合国托管制度不兼容等诸多法律障碍。鉴于"剩余主权"论本身的非法性与无效性,它不能成为日本拥有琉球主权的依据。

   关 键 词: 琉球 剩余主权 《旧金山对日和约》 《琉球与大东群岛协定》 钓鱼岛争端

   中图分类号:D822.3 文献标识码:A

  

   一、引言

   琉球(Ryukyu)1  的地位问题随着近年来钓鱼岛争端的升温而逐步被关注。2 但是,直到2012年6月以后,从国际法的专业角度分析琉球地位或涉及琉球地位探讨的文章才开始出现。3 2014年5月,最新创刊的《国际法研究》杂志在其首篇论文中较详细地论述了"琉球法律地位未确定"的问题。文章指出,琉球在第二次世界大战后作为"敌国领土"从日本剥离,进一步经《旧金山和约》(1951年签订)处理为"潜在的托管领土",其法律地位并未确定。之后,因为美国依据《琉球与大东群岛协定》4  对日本进行"施政权让与"的无效性,目前日本对琉球的"管理"亦缺乏合法依据,更不能据此对琉球拥有主权。5 鉴于琉球地位问题的高度复杂性和争议性,该文并没能穷尽所有核心问题,其中,美国和日本提出的"剩余主权"(residual sovereignty)6 论就值得深入探讨。

   "剩余主权",这一提法最早由美国国务卿顾问杜勒斯(Dulles)在1951年签订《旧金山和约》期间所发表的讲话中提出。此后,"剩余主权"论又成为日本与美国进行所谓的"收回琉球"或"琉球复归"谈判的基础。正是因为日本声称对琉球拥有"剩余主权",美国和日本才以此名义,于1971年签订了《琉球与大东群岛协定》。7 同时,美日双方不顾中国反对,将钓鱼岛列屿8 所在地理坐标列入该协定中所谓的"琉球与大东群岛"区域,擅自"交给"日本"管理",导致钓鱼岛争端产生并延续至今。

   因此,"剩余主权"论是日本"收回琉球"的基本依据,亦是钓鱼岛争端产生时的一个重要背景。事实上,钓鱼岛列屿作为中国台湾的附属岛屿,作为中国领土的一部分,在20世纪60年代该海域被发现存在丰富的石油资源之前,并未受到日本关注。1966年2月,日本、菲律宾和中国台湾地区在联合国远东经济委员会支持下设立了一个共同开发沿岸海底资源的委员会(CCOP)。9 1967年11月,据初步研究及勘探的结果,在这个区域内海底特别是钓鱼岛附近有丰富的石油矿。10 日本作为世界上最大的石油及其附加产品的进口国,对这个发现表示出非同寻常的兴趣。11 1969年远东经济委员会正式公布了中国东海钓鱼岛区域可能存在巨大石油资源的报告。12 此后,日本展开了对我国钓鱼岛的主权图谋。然而,因为此时美国对整个"琉球与大东群岛区域"的管理和控制,以及美国对台湾区域的"特殊军事控制",13 日本不能脱离美国对钓鱼岛采取任何行动。因此,日本对钓鱼岛列屿的图谋,实际上与其依所谓的"剩余主权"论要求"返还琉球"相伴随。当时日本图谋钓鱼岛的关键主张是:钓鱼岛是琉球群岛的一部分,琉球群岛正由美国管理,但美国与日本协商,美国已承诺将琉球"归还"日本。14

   所以,验证"剩余主权"论的合法性,就是进一步验证"日本与琉球的关系"这一命题,并对于澄清钓鱼岛争端的真相大有裨益。本文提出的问题是,美国和日本是怎样将"剩余主权"论作为琉球问题的处理依据的?"剩余主权"论的内容、含义及其国际法效力究竟如何?按照"剩余主权"论,琉球的法律地位是否能够确定?鉴于已有研究中并无对"剩余主权"论的系统的、专门的研究成果,本文尝试弥补这一空白,对"剩余主权"论进行集中的实证考察。

   二、 "剩余主权"论的提出

   1945年,日本战败后即被以美国为首的盟军占领。按照《波茨坦公告》的规定,"日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定之其他小岛之内"。据此,驻日盟军最高司令部(GHQ/SCAP)将琉球视作日本以外的区域(outside of Japan)进行直接统治。鉴于这种直接统治在性质上属于战时占领,在国际法上,占领事实本身不能获得领土主权,不属于国际法上的领土取得方式,所以琉球从此成为地位未确定的领土。和平条约是用以结束国家或武装团体之间的战争状态而订立的专门协议,其目的在于确定战争期间涉及的军队、土地、财产、赔偿以及国家地位、对外关系等未决事宜,以恢复和平秩序。15 因此,在盟军对日本和琉球的军事占领期间,要结束战争状态并对琉球这类未决事项加以确认,需要缔结和平条约。16

   《旧金山对日和约》作为美国主导的对日媾和的结果,并非一朝一夕的事情。事实上,从1947年开始到1951年对日和平条约在旧金山签订,美国拟定了多份对日和平条约草案(Draft of Japanese Peace Treaty),每一份草案都涉及到琉球地位的处理。然而,1950年以前的所有草案对琉球地位的处理都很清楚,不涉及"剩余主权"等这类争议问题。也就是说,"剩余主权"的概念直到1951年《旧金山对日和约》签订时才由美国国务卿顾问杜勒斯首次提出,涉及的是该和约第三条的解释。

   (一)《旧金山和约》第三条的形成

   根据历史考察,最早的对日和约草案产生于1947年3月19日。一直到1951年9月8日对日和约正式在美国旧金山签署,美国政府起草了许多份对日和约草案,每个草案文本无一例外地将"联合国托管,以美国为管理当局"作为琉球地位的安排,并且,在1950年以前,几乎所有草案都对日本的领土界限有明确定义,并同时清楚写明了日本放弃琉球领土或类似的明确处分条款。

   譬如,1947年3月19日的草案由波顿和贝肯所在的委员会拟写,草案第一条和第七条提出了日本的领土界限并涉及对琉球的处理,原文如下:

   第一条:日本领土应以1894年1月1日时的存在为界限...其范围包括本州等四个主岛以及邻近小岛屿,含构成鹿儿岛县那一部分的琉球岛屿,不含库页岛。

   第七条:日本在此放弃形成冲绳县所属部分的琉球群岛以及大东和利雅群岛等。17

   1948年1月8日的草案中,除再次将日本的领土定义为四个主岛和附近小岛外,不再以鹿儿岛县为标准,而是明确了北纬29度的界限,即北纬29度以北的琉球才是日本的一部分。18

   1949年10月13日和1949年11月2日的和约草案中,将日本放弃琉球领土与置于联合国托管制度之下置于同一条款:

   日本放弃北纬29度以南的琉球群岛的所有权利与权利根据,协约国将支持美国根据《联合国宪章》第77、79和85条,将这些岛屿置于托管之下的提案,托管协议中约定美国为管理当局。19

   类似的条款也体现在1949年12月8号的草案:

   第三条 日本的领土被定义在本州、四国、九州、北海道四个主要岛屿以及所有邻近小岛。

   第四条 日本在此割离和放弃第三条所述的领土区域以外的所有领土的权利、权利根据、特权或委任统治权,接受协约国已经或可能进行的按照《联合国宪章》第77、79和85条的托管制度对这些领土的处理。20

   1949年12月29日的草案中,仍然对日本领土进行了明确定义(第三条)并包括了放弃北纬29度以南的琉球群岛和将这些岛屿置于联合国托管制度之下,以美国为行政管理当局的条款(第七条)。21

   1950年朝鲜战争爆发后,琉球与日本的战略地位显著提升,尤其是琉球成为美国在战争中至关重要的军事基地。22 同时,日本之于美国的战略价值也大大提升,很大意义上,朝鲜战争成为影响日本战后方向的重要转折。在朝鲜战争爆发的6月,麦克阿瑟就命令日本政府建立一支75000人的国家警察部队,它是1952年日本国家安全机构以及1954年的自卫队的前身,成为日本战后重新武装的基础。同时,美国和联合国部队巨大的物资与服务需求又成为日本战后经济复苏的契机。23 于是,从1950年开始,美国对日媾和政策发生根本变化。也就是从这一年开始,美国新任命杜勒斯为国务卿顾问并主导对日媾和问题。杜勒斯为原共和党外交事务发言人,有着40余年的国际事务处理经验,最后的对日和约草案就是由他所起草。24 一个明显的差别是,由杜勒斯所主导拟定的和约草案中不再对日本的领土范围作出明确定义,也不再列出日本放弃琉球的条款,只是保留了将琉球放于联合国托管制度之下、以美国为管理当局的内容,同时在这前面又加入了一段美国暂时行使施政权的文字。因为这样的行文,使1951年《旧金山和约》第三条的文字读起来含糊暧昧,为美国提出"剩余主权"论埋下了伏笔,并最终成为美国政治利用的工具。

   (二)杜勒斯提出"剩余主权"论

   1951年9月4日,对日媾和会议在美国旧金山举行,故该和约通常被称为《旧金山对日和约》。为了实现单方面的战略利益,美国主导的旧金山会议是一个片面的媾和会议。25 中国对日抗战长达八年之久,却被完全排除在了旧金山会议之外,并且,参加会议的苏联、波兰、捷克斯洛伐克都未在和约上签字。印度、缅甸、南斯拉夫因反对美国的媾和政策也拒绝参加旧金山会议。最后,参会的52个国家里面只有48个国家签字,而中苏英美四个主要作战盟国里就有两个(中国与苏联)不是和约签字国。26

   第三条是《旧金山对日和约》中关于琉球问题的唯一条款。该条的原文是:

   "日本对于美国向联合国提出将北纬29度以南之南西诸岛(包括琉球群岛与大东岛)、墉妇岩岛以南之南方诸岛(包括小笠原群岛、西之鸟与硫磺列岛)及冲之鸟岛与南鸟岛置于联合国托管制度之下,而以美国为唯一管理当局之任何提议,将予同意。在提出此种建议,并对此种建议采取肯定措施以前,美国将有权对此等岛屿之领土及其居民,包括其领海,行使一切及任何行政、立法与司法权力。" 27

   可见,该条款中本身没有任何字眼提及 "剩余主权"。实际上,只是在签订和约的当天,杜勒斯在发表的有关和约第三条的讲话中,提到了日本对琉球的"剩余主权"问题。他发言的原文是:

   "...(和约)第三条处理日本南方和东南方位置的琉球与其他群岛问题。自从投降以来,这些岛屿一直由美国进行单独管理。一些盟国强烈要求日本应当在和约中放弃这些岛屿的主权并同意美国的主权,另外一些则建议这些岛屿应完全地归还给日本。面对这些盟国的不同意见,美国感到最好的方案是允许日本保留剩余主权(residual sovereignty),而将这些岛屿置于联合国托管制度下,以美国为管理当局。大家会记得《联合国宪章》托管制度的适用涵盖了'作为第二次世界大战的结果而将从敌国割离的领土'(第77条)。毫无疑问,将来的托管协议将决定这些居民与日本相关的公民身份,而管理当局可能行使《联合国宪章》第84条所述之'管理当局有保证托管领土对于维持国际和平及安全尽其本分之义务'..." 28

这便是历史上"剩余主权"论的来源。此后,日本在与美国谈判所谓的"冲绳返还"或"冲绳复归"(Okinawa Reversion)时就以日本对琉球拥有"剩余主权"为名,这一过程也体现在1971年美国和日本所签订的《琉球与大东群岛协定》的序言部分,(点击此处阅读下一页)


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