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刘超:中国环境法治现代化新道路

更新时间:2022-05-02 20:49:50
作者: 刘超  

  

   习近平总书记指出,人与自然和谐共生的现代化是中国式现代化的重要特征之一。我国环境法治建设是法律制定或修改最频繁、制度变革最迅捷、机制创新最灵动的领域,以追求“人与自然和谐共生”为价值目标。

   动力机制

   积极融入国际环境保护潮流、遵循环境问题法律因应的共性规律、参与全球环境治理,是我国环境法治现代化建设的外在推力。现代意义上的环境立法从美国开始,其在20世纪五六十年代开启了现代环境法治建设的浪潮,欧日发达国家在20世纪60年代几近同步开始了环境保护或公害救济立法。我国1972年派出代表团参加斯德哥尔摩人类环境会议、深化对环境问题的认识后,1973年召开了第一次全国环境保护工作会议,制定了《关于保护和改善环境的若干规定》,这是我国第一个环境保护规范性文件。1979年颁布的《环境保护法(试行)》开启了我国现代意义上的环境立法进程。由此观照,我国的环境法治建设与其他法治发达国家相比,虽稍有时滞,但基本同步。

   中国环境法治现代化的根本动力在于内部创新驱动。西方发达国家20世纪中叶开始的环境法治建设,带有浓厚的应急色彩,迫于应对其工业化城市化发展到一定阶段伴生的严峻环境问题。而中国的环境法治现代化建设与改革开放同步开启,并非迫于亟待应对的环境问题,而是源于我国在吸取西方发达国家“先污染后治理”惨痛教训后,高瞻远瞩的预见与规划。因此,中国环境法治现代化道路是根据我国的经济社会发展的历史阶段、现实需求、基本国情、法治体系和文化传统的自主创新之路。从1979年制定《环境保护法(试行)》开始,环境立法迈入“快车道”,以因应社会主义现代化建设新时期经济社会飞速发展伴生的环境问题为要旨。

   多维面相

   第一,在战略定位上,与时俱进地契合国家战略目标。首先,中国环境法治现代化道路的全面启动和健康发展源于国策定位。1983年召开的第二次全国环境保护会议将环境保护确立为我国的一项基本国策,对环境法治的健康快速发展提出了迫切需求,自此之后,环境法治建设始终处于国家发展战略的重要位置。其次,现代化发展战略的延伸拓展为环境法治现代化建设提供了目标指引和理论依据。中国特色社会主义现代化建设不同阶段的发展战略推动了环境法治现代化建设的丰富与升级。实施可持续发展战略、建设“资源节约型与环境友好型社会”、建设“和谐社会”、“绿色发展”“美丽中国”等内在统一、有机联系、拓展深化的战略目标,推动不同阶段的环境法治建设。党的十八大以来,生态文明建设被纳入“五位一体”的总体布局,开启了环境法治建设的新时代,2014年修订的《环境保护法》及随后修改的单行法均新增“推进生态文明建设”的立法目的,协同承担保障统筹推进“五位一体” 总体布局的时代新使命。最后,在我国推进国家治理体系和治理能力现代化的重大战略下,环境法治建设通过健全环境治理法律法规政策体系、创新多方共治法律机制、完善监管制度体系等方式,将构建现代环境治理体系的事理转换为法理。

   第二,在逻辑主线上,全面完善生态环境法律体系。我国环境法治现代化建设以重塑与完善生态环境法律体系为逻辑主线和骨干工程,呈现以下特征。首先,立法价值目标上的变迁。典型体现在1979年《环境保护法(试行)》、1989年《环境保护法》、2014年修订的《环境保护法》及同时期单行法立法目的条款的变更,实现了从仅追求污染防治到保障人体健康并重、再到保障公众健康的演进,立法价值经历从“促进社会主义现代化建设的发展”到“促进经济社会可持续发展”和“保护优先”的更迭。其次,立法范围从“污染防治”到自然生态系统、再到“生态安全”。20世纪七八十年代开始的环境立法主要针对单一环境要素污染、重点污染物排放、单一环境要素破坏分别立法,形成数量庞大的污染防治和自然资源单行法体系;20世纪90年代后,我国陆续制定《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等特殊区域环境保护法立法,以保护自然生态系统;2004年修订的《固体废物污染环境防治法》将“维护生态安全”确立为立法目的,2014年修订的《环境保护法》第30条增加了保护生态安全的规定,2015年颁布的《国家安全法》将生态安全纳入国家总体安全体系,2021年颁布的《生物安全法》则以生物安全作为立法对象。最后,多元法律机制的系统完善。环境法治现代化进程,不但有前述环境法律体系的变革与更新,还有多个法律部门在立法演进中的制度供给,典型如,《民法典》第9条规定的“绿色原则”以及散见于各分编的绿色制度体系,《民事诉讼法》《行政诉讼法》修改后规定的环境公益诉讼条款,《刑法修正案(八)》《刑法修正案(十一)》对污染环境罪进行的立法调整。

   第三,在推进路径上,双向互动地推动法律机制创新。世界各国法治现代化道路秉持自上而下推动与自下而上演进两大模式,我国选择的自上而下与自下而上双向互动推进法治化的新道路,在环境法治现代化进程中尤为明显。将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局、以习近平法治思想为指导的全面依法治国战略、构建环境治理体系现代化的政策措施,均成为国家组织与推进环境法治现代化的强力保障。与此同时,自下而上的法律机制创新,也是我国环境法治现代化发展演进的动力之源,这包括:首先,由试点到立法的体制改革模式,比如以国家公园为主体的自然保护地体系的体制试点、体系重构与《国家公园法》立法计划所体现的创新路径;其次,由地方探索到立法确认的执法机制创新,典型如“河长制”“林长制”等由地方创新的生态环境执法机制进入《水污染防治法》《森林法》,推动环境执法机制创新;最后,由地方创新到国家承认并系统推进的环境司法专门化进程,体现的环境司法机制创新。

   拓展空间

   第一,以生态环境法典编纂为契机,完善生态环境法律体系。2021年开始,全国人大常委会将环境立法领域法典编纂研究纳入立法工作计划。通过编纂环境法典,可以矫正我国环境法律体系存在的分要素立法、分部门立法、整体性不强、协调性不足等弊端,实现分散立法迈向内部协调一致,固化生态文明建设体制改革成果,吸纳鲜活实践中探索创新的制度经验,增强生态环境立法的体系性和科学性,为环境法治现代化道路提供坚实支撑。

   第二,以“环境权”“入宪”“入典”彰显环境法治的核心价值。环境法治现代化的核心价值必须由“环境”及“人”、由治理环境问题到保障公众健康。环境权的人权属性在国际社会已达成共识,也已被我国《国家人权行动计划(2021—2025年)》确认,但尚未进入我国法律体系。因此,应在我国《宪法》修正和生态环境法典编纂时确认环境权。环境权“入宪”可以为保障和实现以公民生命健康为中心的环境权益提供明确的宪法依据;环境权“入典”可以在环境权的内涵外延法定化的基础上,构建环境权保障与救济的制度体系。

   第三,持续深入推进生态环境治理法律机制建设。我国的环境法治现代化建设,既遵循了环境法治的共性规律,更是因应国情、根植传统、传承中华传统文化,在生态环境监管、执法、司法等多个领域探索了生态环境治理法律机制创新,为世界环境法治建设提供了崭新样式、贡献了中国智慧。当前,这些生态环境治理法律机制有些尚在试点过程中,如生态环境机构监测监察执法垂直管理制度、环境专项监督长制;有些处于体制改革试点已完成、有待正式体制建设阶段,典型如国家公园管理机制;有些法律机制建设正处于攻坚克难状态,典型如环境司法专门化机制、“绿色司法”制度、生态环境损害赔偿机制,等等。继续探索、持续推进和体系化建设这些法律机制,是深化我国环境法治现代化建设的时代之需。

  

   (本文系国家社科基金一般项目“以国家公园为主体的自然保护地体系立法研究”(19BFX196)阶段性成果)

   (作者系华侨大学法学院院长、教授)

  

  


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文章来源:中国社会科学报
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