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王蔚:国家治理、宪法规范与政治事实

——以法兰西第五共和国总统职权运行为视角

更新时间:2022-04-27 11:56:34
作者: 王蔚  

  

   摘要:  宪法与政治的关系为国家治理现代化的重要命题。自戴高乐领导成立法兰西第五共和国以来,共和国总统位于法国国家机构的核心。宪法第5条将总统定位为监督者、仲裁者及捍卫者,总统所享有的各项权力呈现多层次构造:常态政治下作为国家机构争议的调解者消极运行,在国家机构争议中或紧急状态下成为权力运行的主体。然而政治事实却影响甚至颠覆宪法规范的字面含义,造成了总统职权行使的失序:从监督宪法实施转变为隐性的制宪权,从机构纠纷仲裁权转化为行政决策权。为此,法国政界与学界均尝试通过改革形塑权责对称的总统权。但如何实现这一目标存在改革路径上的分歧:在确认仲裁型总统身份与强化议会对总统的制衡之间徘徊。在此过程中,宪法规范内在的变迁与政治事实的规范力形成紧张关系。政治事实并非“必要的恶”,对规范与事实相互影响过程进行研究亦可正当化宪法学多元研究方法。

   关键词:  总统职权 国家治理 政治事实 国家机构再平衡

  

   一、问题的提出:从不确定性中探寻宪法规范的安定性

   《法兰西第五共和国宪法》(以下简称“法国《宪法》”)自1958年10月4日实施至今已有六十余年,虽历经众多政治变故却大体稳健。[1]虽然学界对宪法文本存在一定的批评,例如勒内·卡皮唐(René Capitant)认为1958年宪法文本是法国宪法史上编撰得最不好的一个版本,[2]但从实践层面观测,宪法在国家治理中扮演的稳定器功能长期受到法国学界、政界肯定,为法国经济、社会各领域的蓬勃发展塑造了稳定的政治环境。2022年4月,法国将开展新一轮总统大选。有关总统职权的问题又再度成为热点。现任总统马克龙与竞争者之间的竞选纲领已现雏形。法国右派和极右派政党认为当前的宪法不足以保障法治国的延续,提出再次修改宪法的主张。[3]事实上,左右各派一直以来的争点均表现为如何回应国家治理的诸种“危机”。[4]首先是“效能危机”。行政权在社会经济领域表现平庸,未如制宪者预期。其次是“道德危机”。近年来法国政治丑闻不断,损坏了行政权主体和行政相对人之间的互信。最后是“主权危机”。于法国外部,全球化和欧盟一体化剥离了国家部分的主权,于法国内部,地方分权的推进在一定程度上分化并削弱了主权的对内效能,政界开始出现重提国家主权的声音。在这层层危机背后,国家权力配置的“不规律性”成为学界关注热点,宪法规范与政治事实的矛盾造成国家治理中总统职权行使的不确定性。在宪法规范层面,依《宪法》第5条之字面规定,总统作为国家核心机构之一,是宪法的“监督者”、公权力机构职能正常运作的“仲裁者”以及国家领土完整和遵守国际条约的“捍卫者”。[5]在政治事实层面,总统权的运行呈现不确定性,总统与国家机构之间的关系受到以下诸多因素影响:

   其一,法国政体在理念层面徘徊于孟德斯鸠与卢梭的民主模型中。法国大革命以降,1789年《人权和公民权利宣言》第6条规定表达公意的方式与两种较早的政治传统相冲突,也在根源深处造成了法国《宪法》的价值困扰。这两种政治传统分别来源于孟德斯鸠与卢梭。二者主张的民主实现类型有较大的差异。孟氏主张被治理者授权国民代表进行国家民主统治。[6]这是一种“被治理者(主导)的民主模式”(démocratie gouvernée)。[7]而卢氏却主张由治理者主导的民主机制(démocratie gouvernante)。此类模式虽然也把公民置于政治决策正当性过程的核心,提倡立法者创设的法律也被视为人民许可的结果,但强调的核心是“治理者主导”即行政权的积极运行。法兰西第四共和国曾试图依据孟德斯鸠主张的民主模式运行议会制,强调授权代表的精英治理。然而授权代表施政能力低下,人民整体的治理能力也未能实效化。进入21世纪,卢梭倡导的治理者型民主的概念部分回归。[8]诚然,戴高乐后续改革为法国人民保留了普选共和国总统的权利,社会阶层的分化体现了代表制、精英治理存在的必要性。法国1958年宪法所塑造的权力结构因此可以概括为“一个主权,两项权力”。[9]“一个主权”可作两种解释,既可以是卢梭的“人民主权”,也可以与孟德斯鸠的代表制相关联。人民既可以通过高度抽象的共同体由总统代为行使主权,也可以以个体身份行使主权。[10]从以上法兰西第四共和国到第五共和国过渡的过程中可以看出,法国宪法规范设计理念徘徊在孟德斯鸠与卢梭之间,这造成了一定混乱。

   其二,在制度层面纠结于总统制与议会制之间。一直以来,法国一直被学界认为是半总统半议会制的典型。然而这一定性不太准确,法国学界在此问题上一直存在争议,学界讨论主要集中于宪法类型多歧化、政治体制分类的客观标准不统一等问题。[11]学者们对法兰西第五共和国体制进行了多重界定:例如米歇尔·德布雷(Michel Debré)将其界定为议会制,马尔赛·佩雷罗(Marcel Prélot)将其界定为“参议院式共和国”(République Sénatoriale),雷蒙·阿隆将其界定为“帝国式共和国”(République Impériale),莫里斯·杜瓦杰将其界定为半总统制,乔治·韦德尔(Georges Vedel)将其界定为“超总统制”(Régime Ultra-Présidentiel),皮埃尔·阿弗尔(Pierre Avril)认为法国的体制是一种“混杂体制”(Régime Hybride),亚瑟· M·施莱辛格(Arthur M. Schlesinger)则认为是一种“帝国总统制”(Présidence Impériale)。[12]由上可见,法国目前的制度既不是典型意义上议会制度,也不是完全的总统制,不能简化为任何正式的学说分类。政府需要对国民议会负责的原则与权力之间不可彼此撤销的原则(l’irrévocabilité politique mutuelle des pouvoirs)之间存在紧张关系。这种宪法原则的内在张力催生了“一种独特的民主”(une démocratie à part), [13]戴高乐主义所崇尚的总统制内核成为了第五共和国政体真正的灵魂。[14]

   其三,虽然各方在改革层面存在目标共识,但是没有对具体路径形成合力。学界与政界普遍认为法国近年来的国家治理危机源于权力配置的不合理,需要走向国家机构新的平衡。遗憾的是,近年来的改革均没有大的改观。

   目前中文文献对法国总统职权的研究多集中于纯理论研究层面,着重对作为框架秩序的文本进行解读,而未能直面政治事实对规范意涵的改变。我们认为,研究方法可以实现多元化,既要避免从政治事实中直接得出规范力的论证,也要突破较为封闭的宪法条文解释,努力穿梭于事实与规范之间。[15]

   二、宪法规范层面:多层次构造下的总统职权

   法国《宪法》第5条作为第2章“总统”专章的首条,对法国总统职权进行如下规定:“共和国总统监督本宪法获得遵守,通过仲裁确保公共权力机构的正常运行和国家的连续性。共和国总统是国家独立、领土完整和国际条约受尊重的捍卫者。”对该条款进行文义解释,不难发现法国总统身兼三种职能:监督者、仲裁者及捍卫者,总统所享有的各项职权均以此三种定位为前提,主要规定在法国《宪法》第2章中,也有个别权力体现在其他宪法条文中。例如法国《宪法》第19条规定总统专属权(自主决定权)和需要总理或部长副署的权力(分享权)。按照法国传统,谁副署谁负责,总统与总理的分享权在制宪者眼中是一种形式意义的权力,实际归于总理享有。我们可依据法国宪法规范对法国总统权力进行递进性规范论述:常态下消极的权力运行、国家机构争议中的权力运行、紧急状态下的权力运行。以下对此详细展开。

   (一)常态下不介入国家机构日常运行

   如《社会契约论》第四部分中,卢梭引入“保民官”的意图是在常态政治下平衡政治结构:“当人们不能在国家各个机构之间确定一个严格比例的时候,或者是一些不可消除的原因在不断改变它们比率的时候,于是人们便创立了一种特殊的行政机构。”[16]在法兰西第五共和国建国之前,戴高乐总统曾在“贝叶讲话”中提出了两套国家权力构建方案:一套以行政权为主导,强调国民主权及国家的持续性,体现了精英政治的内涵;一套以立法权为主导,强调多元民主、思想自由及政党竞争,更多地把主导权放置于公民大众手里。但法国《宪法》对上述两种主张进行了折衷,并设想在行政权与立法权可能冲突的情况下赋予总统居中仲裁、协调的权力,以防止两权剧烈对抗导致国家机构不稳定运行。[17]这一设置也使总统的仲裁权成为最为显性的权力。米歇尔·德布雷(Michel Debré)作为深度参与法国制宪的学者1958年8月27日在最高行政法院发表的演说中指出:“总统是仲裁者且仅仅是仲裁者。”[18]

   因此,按照法国《宪法》第5条规范的预设,总统不需要介入国家机构日常运行过程,其地位凌驾于各公权力机构之上,可对公权力机构之间的争议居中裁判,以维系国家的正常运行及连续性。法国总统主要通过两项具体职权产生间接影响:其一是任命总理(法国《宪法》第8条),其二是总统在议会发表咨文(法国《宪法》第18条)。发表咨文的职权为法国2008年宪法修改时新增的权力。为确保议会独立,法国宪法在很长一段时间禁止总统在议会发表讲话,总统仅能以写信方式向议会发表意见。萨科齐2007年就任总统不久便声明,总统应有权每年面对议会解释其行为。法国2008年宪法修正案规定总统在国家生活重要时刻有权在议会两院联席会议上发表讲话。2009年6月22日,萨科齐成为了150多年来第一位直面议会两院发言的法国总统。

   (二)国家机构争议解决的提请主体

   宪法规范中总统权力的第二层次存在于当国家机构之间出现争议时,总统可以成为提请主体,诉诸议会、宪法委员会或人民介入处理行政权与立法权出现的冲突。

   首先,总统可根据法国《宪法》第10条要求议会重新审议法律草案,但不能将其意愿强加给议会,故此条款不是总统对立法的否决权。有关这一程序适用的案例不多,比较突出的是总统曾要求议会对“1983年7月13日世博会法案”重新审议。当时,世博会法案在议会刚刚通过,但世博会重要组织者之一、时任巴黎市长的希拉克明确表示反对。政府由于资金缺乏和政治稳定考虑原因决定停止执行该法案,总统不得不妥协,随即要求议会重新审议该法案。[19]

   其次,总统有权向宪法委员会就国际条约(法国《宪法》第54条)或立法草案(法国《宪法》第61条第2款)提请合宪性审查。理论上,法国总统代表法国国民的利益,而不是选民的利益。宪法设计者希望总统超然党派利益,但总统极少提请宪法委员会进行合宪性审查。自1958年起,截至2019年6月30日,总统在61年内总共提请12次,平均5年1次。[20]

最后,总统还可依据法国《宪法》第11条的规定启动全民公决。如果总统认为立法草案不符合国民利益,可以启动全民公决,此项职权强化了第5条中总统仲裁者的身份。在法国宪制的发展中,全民公决的启动条件从限制型走向宽松型。全民公决主要包括三个条件:其一,公决的事项需要涉及公权力机构的组织;其二,关涉某项国际条约之批准;其三,涉及的改革事项与国家的经济、社会或环境政策有关,或者有助于发展上述领域公共服务。值得注意的是,第三项条件由1995年8月4日的宪法修订案引入,让宪法规范意涵更加模糊、宽松,启动公民公决的可能性也随之增强。学界对此有所批评。有学者提出要对全民公决的法案进行合宪性审查,以防止总统权力滥用。[21]法国总统成为连接立法权(议会)、制宪权(人民)和权限争议处理者的机构,(点击此处阅读下一页)


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