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杨志勇:面向共同富裕的中国税制改革

更新时间:2022-04-27 11:50:03
作者: 杨志勇  

  

   摘要:税制改革是一项系统工程。扎实推进共同富裕,需要包括税制改革在内的多项措施共同发挥作用。从历史和比较视角入手,结合直接税制改革,对促进共同富裕的相关税制改革问题进行系统性思考,在此基础上指出:要正确认识促进共同富裕的税收力量;明确不同发展阶段促进财富创造的税制改革任务;区分税制改革的短期和中长期任务;个人所得税制改革需要结合税负归宿来研究推进;税制改革并不是万能的,需要有超越税制改革的补救思路。

   关键词:共同富裕;税制改革;中国税制;现代财政制度;税收理论

  

   税制改革是一项系统工程,需要考虑方方面面的目标。高水平社会主义市场经济体制的建设需要有相应的税制改革来推进[1]。扎实推进共同富裕,需要包括税制改革在内的多项措施共同发挥作用。就如何实现共同富裕,已有学者从税收视角和公共政策视角作了初步的探索[2-3]。这里从历史和比较视角入手,结合直接税制改革,对促进共同富裕的相关税制改革问题进行系统性思考,并提出相关政策建议。

   一、共同富裕与税制改革

   共同富裕是社会主义的本质要求。与发达国家相比,中国还在实现富裕的道路上。中国目前的经济总量虽然已居世界第二位,人均GDP也接近高收入国家的门槛,但是就整体来看,中国仍是处于社会主义初级阶段的发展中国家。与以往比较,中国的确变富了,但与世界主要发达国家相比,与中国自身所设定的社会主义现代化强国目标相比,中国还必须进一步挖掘经济增长潜力,夯实共同富裕的经济基础。

   实现共同富裕,需要多方着力。共同富裕建立在富裕基础上,富裕是实现共同富裕的前提。没有合理的收入和财富分配,即使富裕了,也不会有共同富裕。无论是理论层面还是实践层面,这都已经得到证明。税收作为重要的分配工具,在调节收入分配和财富分配方面发挥着重要作用,可以助力共同富裕实现。这也是税收制度作为国家治理制度重要组成部分发挥作用的一种方式。

   面向共同富裕,中国税制改革应致力于解决两个层面的问题:一是税制改革如何促进富裕的问题。促进富裕就是促进经济增长,因而这一问题就转化为税收能为经济增长做些什么。在新发展阶段,推动经济增长的要素有哪些?税收应该在哪些领域重点着力?持续的经济增长需要市场繁荣,那么税收可以围绕市场繁荣做些什么?消费和供给如何更加匹配?消费的升级换代要求供给能力的提升,这要靠创新,且不仅仅是科技创新。合理的税负,包括宏观税负与微观税负都非常重要。

   宏观税负从总体上评判税负的轻重。对于市场主体来说,更关心的则是自身的税负水平,个体较重的税负可能令市场主体难以生存。在促进微观层面的税负合理化方面,支持中小微企业发展的相关税收政策已经有所体现,接下来的关键是如何结合税制改革作进一步完善。二是税制改革如何促进共同富裕的问题。这是一个分配层面的问题,包括税收如何促进收入分配和财富分配的合理化问题。

   税制改革促进共同富裕,最直接关联的是直接税。以完善直接税体系来调节收入和财富分配,确实可以促进社会公平。基于此,后文将重点分析各主要直接税种在实现共同富裕中的作用。同时,我们还应看到,间接税与共同富裕之间也有密切关系,这主要表现在对富裕的促进上,以及对经济增长的促进上。合理税负的间接税,可以推动更多的财富创造。面向共同富裕的中国税制改革,需要的是一揽子税制设计和税收政策,而不仅仅是某个具体税制和税收政策。税收促进共同富裕,要赢在制度和政策设计上。相关制度和政策设计要尊重税收规律,充分认识税收的经济效应和社会效应。税收理论模型的意义在于为实践提供参照系,而不是照搬照抄理论。好的有穿透力的理论形成有赖于理论的发展。好的理论加上约束条件,才是真正的可以用于实际的理论。面向共同富裕的中国税制改革,必须将实现共同富裕作为一条主线索,贯穿税制改革全过程。

   二、直接税与共同富裕:历史与比较的视角

   直接税直接调节收入和财富分配,与共同富裕最为密切,因而有必要对个人所得税、房地产税、遗产税①与共同富裕的关系进行分析。历史与比较的视角,可以让我们对二者关系有更清晰的认识。

   (一)个人所得税与共同富裕

   个人所得税是一个可以调节收入分配的税种。现代个人所得税制源于18世纪的英法战争,英国为筹措军费而开征所得税,个人所得税诞生之初主要强调财政原则。征税需要依据,有能力者多承担,这有利于税收公平原则的实现。但是,一方面,开征之初的个人所得税收入规模较小,在税收收入中不占主体地位;另一方面,个人所得税制较为简单,无法对收入分配格局改善产生太大影响。因此,个人所得税最初调节公平的作用是极其有限的。

   个人所得税对收入分配格局产生较大影响需要满足两个条件:第一,个人所得税收入规模扩大,直至成为主体税种;第二,个人所得税的累进性增强,累进程度越高,调节收入分配的作用越大。第二次世界大战以后,这两个条件才全面得到满足。发达国家对收入分配问题较为重视,1948年英国宣布成为世界上第一个福利国家。后来,北欧国家也陆续成为福利国家。福利国家的个人所得税税率的累进性以及较高的宏观税负水平,决定了个人所得税可以在调节收入分配中发挥重要作用。通常认为,北欧国家分配问题解决得相对较好,其中不乏个人所得税的重要作用。

   美国的个人所得税收入占比也不断提高,且最高边际税率一度达到94%,但是美国一直不被认为是公平问题解决得较好的国家。如何看待这种现象呢?个人所得税可能也发挥了调节收入分配的作用,但仍然不足以改变美国社会的不公平状况。或者换个角度来说,美国的收入分配问题太多、太严重,以致个人所得税的调节无力改变。也就是说,个人所得税的调节收入分配作用,不能有效促进美国社会的共同富裕。20世纪70年代末80年代初,英国首相撒切尔夫人、美国总统里根陆续上台,引领全球税制改革,个人所得税的累进税率大幅下降,调节收入分配的作用进一步削减。对于本来就不太能改变收入分配状况的美国个人所得税制来说,就更是如此。

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   ①赠与税一般和遗产税一起征收。作为弥补遗产税征管漏洞的税,二者形影不离。为行文方便,本文所提及的遗产税包括赠与税,不另作赘述。

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   随着经济全球化的加快,各国个人所得税制相互影响,对人才的国际税收竞争,导致各国尽可能降低本国个人所得税的最高边际税率,而且还采取各种税收优惠政策,结果是个人所得税不仅未能更有效地调节收入分配,反而这一功能还进一步弱化。税收优惠与避税地的广泛运用,让富人有更多的逃避税的机会。这样,个人所得税如果能够调节收入分配,那么主要调节的是无法转移的个人收入,而不是那些流动性较大的税源,结果带来了更大的不公平,劳动所得往往比资本所得承载更多税负。显然,这样的收入分配方式对以劳动所得为主要收入来源的中等收入群体最为不利。

   就业可以增加个人收入,良好的经济生态有助于提供更多更优的就业机会,促进共同富裕。良好的个人所得税制应有助于促进就业。就业友好型的个人所得税制无疑有助于促进共同富裕。

   (二)房地产税与共同富裕

   房地产税在筹集地方财政收入上的作用不容置疑。房地产税针对房地产而征收,房地产的不可移动属性决定了房地产税是一种税源不容易转移的税。与其他税源可以转移的财产税相比,房地产税更容易为地方政府带来收入。拥有更高价值的房地产对应更重的税负。即使适用比例税率,较高价值的房地产持有者需缴纳的税也多于较低价值的房地产持有者。这自然有利于公平。倘若适用累进税率,那么较高价值的房地产持有者的税负要重得多。从调节财富分配的目标出发,累进税率较比例税率更可取,征税比不征税更可取。

   从市场经济的发展史来看,房地产税(或对不动产征收的财产税)的开征似乎从不以调节收入分配或财富分配为主要目标。最初对房地产(财产)征税的直接目的也主要是筹集财政收入,而非调节贫富差距。当然,由于富人所拥有的税源(税基)无论如何都比穷人(以及不那么富有的人)多,税负自然更多地落在他们身上。但在自由市场经济发展阶段,政府一般不以调节贫富差距为目标而征收房地产税(财产税)。房地产税课税更重视税收的财政原则。房地产税一般在地方层面征收,一国之内不同地区的房地产税负可能有较大差异,缺少全国统一方案,意味着并不存在全国统一的靠房地产税来调节收入和财富分配的意图。

   然而,这并不等于房地产税(财产税)不具备调节收入和财富分配的功能。相反,只要税率足够高,那么征收房地产税(财产税)以调节收入和财富的目标就很容易实现。在日本,维护和管理费用高昂却又卖不出去的商品房成了“负动产”①[4]。按年支付的房地产税,一旦交付不起,最终住房就可能摆脱不了被拍卖的命运。房地产税调节收入和财富分配的作用可以实现,但这不一定就是理性的政府所需要的目标。房地产税与所得税不一样,所得税一般有现金流收入,而房地产税的征税对象(自住房)一般不会产生现金流,这样,纳税人当期收入不一定可以支付得起相应税收。如果住房来自遗产,且价值高,那么,现金流少的纳税人就可能更难以承受税负。对住房是这样,对其他不能产生足够现金流的财产课税也是如此。开征财产税(不动产税)的国家(地区)为了减少征税影响,会采取一些措施,以尽可能减少征税对居家生活和生产经营的影响,但这些措施往往是临时的,最终税还是要征的,结果只能是财产易主。这样,财富分配是调节了,但也可能因此形成一种财产权利不稳定的观念。在正常时期,没有哪个理性的政府会这么做。正常的国家不会以国民财富的减少作为政策目标的选择项。税收功能有许多,但并不是所有功能都能用。

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   ①在日本,通过贷款买房,买房人的负担除贷款外,还有物业费、维修基金、固定资产税,甚至还有遗产税。实际上,市场经济国家的做法相差无几。即使不是所有国家(地区)都要缴纳房地产税,买房人往往也要负担其他税费。

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   新中国成立初期,税收功能被过分强调,市场功能被削弱。计划经济条件下不需要考虑税收的调节分配作用。随着市场化改革的推进,激励财富创造问题浮出水面。税收调节收入和财富,还需要考虑市场经济运行是否受到影响。从理论上讲,调节收入分配的功能在市场经济条件下应该归属中央政府,这是一般财政学教科书在阐述政府间财政关系中常见的内容。原理很简单,可以用反证法加以说明。如果地方政府承担收入分配功能,那么收入分配调节好的地方,就是公平程度越高的地方,越受低收入群体的欢迎,这样高收入者就会迁出,问题因此而产生,地方政府到哪里去找钱来帮助低收入者呢?因此,收入分配功能归属中央政府,就不会有这样的问题。当然,这里有个人在国内自由迁徙的假设。事实上,这也符合全国统一市场的要求。因此,作为地方税的房地产税(财产税),不应该主要扮演调节收入和财富分配的角色。

   (三)遗产税与共同富裕

   遗产税是直接税,可以在一定程度上促进社会公平,从而推动共同富裕目标的实现。但是,考察遗产税的历史,我们就会发现,即使是这样的明显让富人多纳税的税种,也不一定能在调节贫富差距上发挥多大作用。

从开征遗产税的国家(地区)的实践来看,这种税实际提供的税收收入占一国(地区)税收收入总量的比重较低。征收这类税的国家(地区),似乎并不看重遗产税收入。富人通过设立信托基金或慈善捐赠等方式,(点击此处阅读下一页)


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