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闫坤 刘诚:优化营商环境 助力全国统一大市场建设

更新时间:2022-04-27 10:23:20
作者: 闫坤   刘诚  

  

   近日,中共中央、国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》,要求加快建立全国统一的市场制度规则,加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。建设全国统一大市场与优化营商环境一脉相承,相得益彰,可以借助一流营商环境加快推动统一大市场。

   一、建设全国统一大市场可以推动经济健康发展

   一方面,大市场可以培育长期经济潜力。统一大市场有利于打通内循环堵点,发挥超大规模市场优势,形成长期增长的内生动力。从经济规律看,市场规模可以内生出市场分工和产业升级。从历史看,美欧等经济体都很好地利用了大市场优势。美国经济学家保罗·罗默认为,统一而庞大的国内市场是美国19世纪经济增长的独特要素之一。而欧盟则更进一步,形成了超国家的统一市场。从当前国内外经济形势看,我国统一大市场建设具有全球战略眼光。世界百年未有之大变局加速演进,构建新发展格局的关键在于用足用好超大规模市场优势,破除各种封闭小市场、自我小循环,畅通国内大循环,进而形成对全球资源的强大吸引力。

   另一方面,大市场可以稳定短期经济增长。近期,国内外经济形势复杂严峻,我国一季度经济增长4.8%来之不易。从国际比较来看,我国在宏观政策、产业政策等经济调节方面具有“能力更强、效率更高”的制度优势。其中,大市场是我国各类经济政策发挥作用的基础性制度,也是政策传导的主要途径。没有统一有序的大市场,稳增长的各类政策将受到一定的掣肘。当前,打通国内大市场,有效发挥市场配置资源的决定性作用,促进营商环境的持续优化,有助于提振市场主体对经济发展的信心。在上海等地疫情防控的严峻形势下,既要审慎减少防疫对市场流通的壁垒,更要破除人为附加的与防疫无关的制度壁垒。因此,要更好发挥市场机制应对外部冲击的自我调节作用,保持市场的韧性。

   二、全国统一大市场建设离不开良好的营商环境

   建设全国统一大市场,主要是要破除各种制度的、政策的、显性的或隐性的藩篱,为生产、流通、交易以及纳税和监管提供统一的规则体系。这很大程度上依赖于营商环境建设。良好的营商环境可以从以下五个方面助力统一大市场建设。

   1.各地区和城乡的地理统一

   一方面,得益于“放管服”改革,各地区基于制度差异的市场分割逐渐减少。长期以来,地方保护是造成全国市场不统一的重要原因。有研究发现,我国一些民企更愿意与外企做生意,而不愿意与相邻省份的企业做生意。其中一个原因是,国际上有统一的市场规则,而国内地区间的规则存在市场分割。经过四十多年的改革开放,尤其是近年来“放管服”改革之后,国内各地区对人员、商品和资本的行政限制已经较少,只在疫情防控等特殊时期才部分存在。

   另一方面,营商环境差异造成的市场分割依然存在,亟需进一步优化部分地区的营商环境。由于各地营商环境仍存在较大差异,各地市场仍不统一,中西部等欠发达地区的市场,以及农村市场在事实上仍存在着资源流入限制。例如,过去所谓“投资不过山海关”就是一种典型的市场分割的表述。也就是说,地方政府的“保护性”或“歧视性”的市场分割减少了,但企业基于营商环境“用脚投票”的市场分割却加剧了。对这种市场自发的“分割”,需要针对性优化当地的营商环境,以引导企业对农村市场和中西部等欠发达地区市场的开发和投资。

   2.税收等优惠政策的规则统一

   一方面,统一大市场的规则体系更加细化,税收等优惠政策成为重要着力点。《关于加快建设全国统一大市场的意见》明确指出,“强化市场基础制度规则统一”。从历史和现实情况来看,地方政府往往依靠财税优惠政策给予本地企业一定的特殊扶持,这也就成为统一大市场建设的一大阻碍。客观地说,出于保护就业、扩大税源、稳定经济增长等目的,地方政府适度对一些企业进行政策倾斜,也是符合国内外发展规律的,但必须有统一的规则和标准。

   另一方面,营商环境建设逐步深入,税务营商环境的重要性凸显。营商环境是一个复杂的环境系统,但一些地方对营商环境的认知口径较窄,对税务等营商环境的重视不足,导致一些基础性制度存在明显短板。例如,一些地方较多关注工商登记,但实际上企业在拿到执照之后办理银行开户、办理税务登记往往需要更长时间。税务营商环境已成为优化营商环境的重要领域,并将成为营商环境建设和统一大市场建设二者的较佳契合点。

   3.服务业和制造业的产业统一

   一方面,随着不同性质企业的市场准入门槛逐渐公平有序,服务业与制造业的准入差异浮出水面。对于大多数行业而言,国有企业、民营企业、外资企业基本上已经没有市场准入的差异,市场是统一的。但有些行业还存在较高准入门槛,且它们大都是服务业,例如医疗、教育、文化、金融等行业。相对于其他行业,政府可能比较注重服务业经济属性之外的社会和安全等属性,从而管制较多,这当然是合理的,但需要在全国统一大市场建设的大背景下,适度降低市场准入壁垒,尤其是减少一些地方政府层层叠加的管制措施。

   另一方面,营商环境建设不是“抄作业”,需要根据各地产业结构提高政策精准性。建设全国统一大市场,是引导地方政府结合自身经济基础,发挥比较优势,通过制度建设帮助更多本地企业运用全国资源、享有全国市场,提升资源配置效率,激发市场活力。优化营商环境的一些基础性制度方面,各地区是共同的,要与中央保持一致。但在一些细节方面,不能“照抄照搬”发达省市的做法。要根据各地区的实际情况,服务于当地的产业发展,加强那些对自身最有益的改革,针对性打通制度的短板和产业的堵点。

   4.线上线下的市场统一

   一方面,线上市场已成为我国市场体系的重要组成部分,助力市场体系更加统一。数字经济对打破行政垄断和地区分割具有重要作用。与存在自然性和制度性市场分割的线下市场相比,线上市场是相对统一完整的。数字经济有助于打破传统经济基于国有企业性质和资本规模形成的垄断,在事实上降低了行业准入门槛,倒逼放松行业规制,使民营企业获得更多市场准入机会和公平竞争环境。以平台为代表的数字经济本身已成为一个相对统一的大市场。

   另一方面,平台具有垄断倾向,反垄断等线上营商环境建设正不断规范。平台打破了以往的地理边界、市场边界和企业边界,一些原本由企业承担的职能转给了平台,如销售、支付等,这使平台可以凌驾于企业之上行使市场配置资源的权力,具有超强的垄断势力。近年来,针对广大市场主体反映强烈的平台垄断、数据保护等现实问题,以及直播带货、网红经济等社会热点现象,中央及地方政府加强了数字经济规范发展的制度建设,优化了线上市场的营商环境。

   三、进一步优化营商环境的政策建议

   今后,要不断优化营商环境,促进市场高效畅通和规模拓展,推动全国统一大市场建设,并助力市场由“大”向“强”。

   第一,坚持市场对资源配置的决定性作用,并发挥市场机制的韧性和灵活性。必须明确“统一”不是集中,更不是计划经济和行政垄断,恰恰相反,“统一”是要打破各种管制和市场分割。坚持市场配置资源的决定性作用,政府在市场作用力的基础上顺势而为,既可放大市场作用,又可抑制市场失灵的问题。疫情期间,全国统一大市场建设受到一定的冲击,需要作出灵活应对,确保全国统一大市场建设平稳向前、不倒退。充分发挥市场主体在建设全国统一大市场中的作用,引导行业协会和消费者协会发挥专业优势,建立反垄断集体诉讼等制度,有针对性地解决全国统一大市场建设过程中出现的问题。

   第二,加大力度优化部分地区的营商环境。在经济落后地区和农村地区,更大力度破除市场壁垒。中央要对地方政府优惠政策的兑现问题,进行督查和整顿,提高地方政府招商引资过程中的公信力。着力强化反垄断,稳步推进自然垄断行业改革。破除地方保护和区域壁垒,全面清理歧视外资企业、外地企业等各类优惠政策。鼓励各地区从自身产业禀赋和未来发展导向出发,设计更加合理高效的营商环境改革方案,例如根据各地对消费、旅游、能源资源、金融和高端制造业的产业情况专门加强相应的营商环境。

   第三,制定统一的税收优惠规则和标准。在稳定经济增长的前提下,尽量赋予地方政府更大权限,从国家层面承认各地现行税收优惠政策的正当性;同时,确立地方政府的行为底线,加大对税收优惠政策的清理,严禁滥用税收优惠排挤部分企业。财政、发改、工信等部门需要对政策作出一定的规则说明,既要赋予地方自主发展的权限,又要避免地区间的恶性竞争。地方政府要在一个政策区间内按照严格的程序因地制宜地制定具体政策。

   第四,以公平竞争为基本原则,加强线上市场的营商环境建设。要重点监督平台是否对入驻企业和用户提供公平竞争环境,入驻企业是否在平台上享受同等的市场权力。把商业行为是否具有或者可能具有排除、限制竞争的效果,作为经营主体是否滥用市场支配地位的评判标准。允许平台向企业提供营销推广、支付结算、地理定位等方面的付费服务,但这个付费服务不能违背平台中性原则,不能以牺牲平台上其他企业的利益为代价。大力提升一体化监管的技术水平和能力,持续推动从“人力监管”向“技术监管”转变。

  

   (闫坤,中国社会科学院日本研究所党委书记、研究员;刘诚,中国社会科学院财经战略研究院副研究员)

  


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