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周忠丽:乡村治理中干部驻村研究的现状与前景

更新时间:2022-04-14 00:32:52
作者: 周忠丽  

  

   “基层强则国强,基层兴则国兴。”乡村处于国家治理体系的“神经末梢”,随着乡村振兴战略实施和治理重心下移,大量资源进入乡村社会,资源下乡对乡村治理能力提出了新的挑战,再分配能力取代汲取能力成为治理能力现代化的重心。资源下乡投射出国家实现乡村治理现代化的努力,加大了公共服务供给,推动了治理行为的规范化和标准化。驻村干部作为连接国家与乡村的“接点”,在建强农村基层党组织、精准配置下乡资源、锻造现代化的村干部和新型农民等方面具有独特的优势和作用。深入研究乡村治理中的干部驻村运行机制及其成效,对于持续推动乡村振兴战略、不断提升乡村治理现代化水平具有重要意义。

   干部驻村研究的学术史梳理

   向农村派驻干部是中国共产党在长期实践中形成的一种极具特色的治理方式,几乎贯穿了党执政后农村工作的整个历程,也因此成为社会科学研究领域的一个经典议题。学者们从多个角度来研究驻村干部在乡村治理与农村基层政权建设中的功能作用、行为特点及制度演变。如徐勇将其视为“政党下乡”的重要侧面;许惠文认为驻村干部作为“具身的国家”,延伸了“国家的触角”;张鸣、陈益元等强调驻村干部对于社会秩序格局的影响;李里峰、刘金海等论述了驻村干部对于快速有效地实现国家意志、贯彻党的方针政策、推动农村经济社会的协调与稳定发展的意义。

   近年来,随着精准扶贫和乡村振兴战略的深入推进,相关研究主要围绕驻村工作队和“第一书记”进行,从三个维度展开:一是从宏观层面对驻村干部制度进行研究,重点关注制度运行的逻辑及特征。谢小芹认为,驻村干部制是一种富于弹性的制度设计,呈现出灵活性、自主性与能动性的特征,能够在复杂多变的乡村治理中有效化解科层统一性与服务多元性的内在张力。陶正付、李芳云则阐述了第一书记制度的构建与运行过程,认为其有效运转为脱贫攻坚和乡村治理提供了组织保障。二是对驻村工作成效的研究。诸多学者对此持肯定态度,如王亚华、舒全峰指出,干部驻村制的实质是为薄弱村庄注入领导力,是改善基层治理的关键。刘建生则通过“双规双层”分析模式,指出驻村干部和村干部各自发挥优势、合力改善村庄治理的运行逻辑。当然,也有不少学者提出了反思,注意到驻村干部在乡土权威与地方性知识方面的缺乏及其所带来的负面影响。三是对村庄层面的微观研究,聚焦于驻村干部与村干部的互动。如李胜蓝、江立华基于角色理论的研究认为,驻村干部是各方力量博弈的交叉点,其发挥角色能动性的自主空间受到限制;郭小聪、吴高辉则从互动式治理模式出发,指出驻村干部只有与村干部良性互动,才能产生实际影响。

   整体观之,有关干部驻村研究已经形成了较为丰富的成果,研究方法上坚持规范与实证并重,理论视角上融合了党建、政治学与社会学等诸多学科。未来,干部驻村研究仍存有进一步推进的空间。一是在研究范式上,现有研究大多在“价值—制度”范式下,聚焦干部驻村制的“工具性”价值,忽略了一定条件下实现价值的有效形式。因此,“形式—条件”范式可以拓展和深化干部驻村研究,通过分析干部驻村的运行机制,侧重探寻实现制度价值的条件。二是在研究内容上,虽不乏优秀的个案研究,但未能将干部驻村制放置在伴随资源下乡的乡村振兴背景下构建出对其成效进行评价的一般性分析框架。干部驻村作为一项时间跨度长、投入大、牵涉面广的制度安排,系统评估其成效非常有必要。三是在研究视角上,现有研究侧重分析干部驻村给乡村社会带来的变化,较少探讨驻村经历对干部个人的影响,以及这种机制下产生的相应管理问题。同时,也忽视了驻村干部内部的差异性。对于驻村干部的微观研究尚有待进一步开掘。

   干部驻村研究的重要议题

   干部驻村作为基层政府在资源下乡过程中落实国家各项战略任务与有效服务群众的路径选择,相关研究应注重理论与实证、问题与对策并重。具体来看,亟须对下述议题展开重点研究。

   一是加强对资源下乡过程中干部驻村的理论分析与阐释。首先,资源下乡过程中农村基层治理的新格局,以及由此带来的农村基层治理结构和治理逻辑的转换。其次,资源下乡过程中干部驻村的目标与功能。当前正处在中国农村现代化的重要时间节点,驻村干部制上升为一项全国性制度安排,是党推进农村全面实现现代化的努力,驻村工作的目标与功能亦随之发生变化,由此衍生出资源下乡过程中干部驻村的工作指向与评价标准等问题。再次,资源下乡与干部驻村的内在逻辑关系。随着国家不断加大对农村的资源投入,驻村干部成为重建党群纽带的重要“接点”;干部驻村作为一种组织资源与政策工具,通过跨层级治理,弥补科层体系的不足;随着再分配能力成为当前基层治理能力建设的重心,驻村干部发挥了有效嫁接资源、激活内源发展的独特作用。

   二是探讨资源下乡过程中干部驻村的特征与运行机制。干部驻村制的实践,使得原来依附于科层体系的乡村治理结构发生了变化,呈现出的新特征与运行机制需要及时予以总结。首先是干部驻村的工作特征。驻村干部不仅需要遵从按章办事的行为方式,也需要破除科层制按部就班、逐级落实的藩篱,实现资源的优化配置。当前,资源下乡多以“项目制”的方式落实,但项目进村不具有普惠特性。因此,干部驻村也为各项工作的灵活执行预留了制度空间,跨部门互动与人格化交往在其中发挥了重要作用。其次是干部驻村的运行机制。资源动员机制从“单线动员”到“多线联动”,在广度上通过驻村干部“这根针”牵住各职能部门“千条线”,在深度上通过驻村干部更直接、更高效地抵达基层;资源组织机制从“僵硬”到“弹性”,驻村干部借助派出单位的资源与个人能力,将外来项目、资源与村庄的实际需求“无缝对接”,推动资源跨层级、跨部门流动;资源配置机制从“粗放”到“精准”,通过发挥驻村干部统筹规划的作用,实现下乡资源的精准配置。最后是干部驻村带来的相关管理问题。例如,工作重心偏移,不少驻村干部将时间和精力花费在文字材料上,疏于有效整合下乡资源助推乡村振兴;组织规则软化,存在组织规则执行不均与评价软化现象;人际关系冲突,驻村干部在人际关系上面临的特殊压力及其应对等。

   三是资源下乡过程中干部驻村的成效评价。系统评估当前干部驻村的成效,是未来改进和提升干部驻村制的基础,具体包括:其一,干部驻村的系统评估。可通过对不同地区典型乡镇与村庄驻村工作的实地考察,收集数据,建立评估指标,系统评价资源下乡过程中干部驻村的成效;考察不同地区在发展程度、政治生态与组织实施方式存在差异或派出单位存在行政层级与行业类别差异的情况下对驻村工作方式与成效的影响。其二,典型案例剖析。收集和整理干部驻村的典型案例,探寻资源下乡过程中驻村干部如何将外部资源转化为激活村庄内源发展的动力,形成有关驻村工作的规律性认识,提炼出普遍性经验,亦可概括出不同的驻村工作模式。其三,驻村经历对干部个人的塑造与影响。驻村干部面临工作环境的多样性和团队的混合性,在日常工作互动与应对矛盾冲突的过程中,不断影响和塑造驻村干部自身。更重要的是,驻村经历让他们更加深切地认识和理解基层,这在很大程度上会影响他们未来的工作方式以及对待群众的态度。就此而言,驻村工作的意义远远超出了乡村范畴。

   四是加强对提升驻村工作成效的对策研究。首先,明确驻村干部的角色定位。在伴随资源下乡的乡村振兴大舞台上,驻村干部需扮演好群众路线的践行者、农村基层组织的辅助者、城乡融合的衔接者、村庄内生动力的培育者等不同角色,如何扮演好不同角色并形成合力,需要深入研究。其次,提升驻村干部的能力。例如群众工作能力,在服务群众的同时注重组织和发动群众,提升基层治理能力与群众自治能力;组织协调能力,善于穿针引线、协调各方利益、凝聚乡村振兴的强大合力;统筹规划能力,结合国家战略任务与乡村自身实际,统筹安排各类下乡资源,瞄准乡村振兴的发力点。再次,优化干部驻村的运行机制。例如优化选派机制,优先选派有培养前途的优秀后备干部,完善常态选派程序,把严“派”的关口;优化培养、晋升与激励机制,支持有条件的驻村干部进入乡镇(街道)领导班子,更好地协调镇村之间、自身与村两委之间的关系,发挥统筹安排、协同合作的优势;优化管理机制,避免政出多门、管理与评价规则不一致的现象;优化考核与评价机制,构建既重视落实中央政策目标任务又充分回应基层群众需求和满意度的双重考核指标体系,突出关键项。最后,健全干部驻村制度。例如,建立权责和义务分明的制度规定,以保证驻村干部与村干部的边界清晰;建立有助于村级特别是驻村干部成长的培训制度等。

  

   (作者单位:河海大学马克思主义学院、江苏省中国特色社会主义理论体系研究中心河海大学基地)

  

  


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文章来源:中国社会科学报
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