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田先红:中国基层治理:体制与机制——条块关系的分析视角

更新时间:2022-04-12 00:34:25
作者: 田先红  

  

   摘要:本文从条块关系的视角,对基层治理机制创新的动因、条件、路径和类型等问题进行了系统的梳理。与既有研究主要从宏观角度探讨条块关系与体制适应能力不同,本文提供了一种分析基层条块关系与适应能力的微观视角。研究发现,条块体制的分割性、低效性和惰性,给基层治理机制创新提出了要求。在条块分割体制下,基层政府之所以能够更好地对接基层社会,提高资源的配置和使用效率,实现基层善治,其最根本的就在于因地制宜进行机制创新。机制创新增强了基层治理体制的适应能力,使其彰显出灵活性、回应性、适应性和能动性。机制创新激发了体制的潜能和活力,维系了体制的韧性,使制度优势转化为治理效能。

   关键词:条块关系 适应能力 基层治理机制 体制韧性 机制创新

  

   一、问题的提出

   改革开放40余年来,中国在政治、经济、社会各领域进行了深入改革,取得举世瞩目的巨大成就。中国政治体制展现出强大的适应能力,这引起海内外学者的密切关注。多年来,中国政治体制的适应性问题成为海内外学者研究的热点之一。研究者从中国政治运行的制度化、中国共产党的治理传统和治理风格、非正式制度的功能等方面来探讨中国政治体制的适应性、韧性(弹性)问题。上述研究为我们理解中国政治体制的适应性问题提供了极具启发价值的视角。

   实际上,中国政治体制的适应性不仅来源于中国共产党独特的治理传统和风格,也不仅仅是政治运行的制度化问题,而是与中国独特的“条块体制”有着密切关系。所谓条块体制,是指以层级制和职能制相结合为基础,按上下对口和“合并同类项”原则建立起来的从中央到地方各个层级的政府大体上“同构”的政府组织和管理模式。有学者指出:“中国独有的条块关系模式事实上充当了政府间关系乃至政治生活中的一个弹性机制。”其他学者的研究进一步表明,条块关系与国家适应能力之间存在明显的相关性。只有在“条弱块强”时期,国家领导人的地方试验策略才能有效地激发地方自主探索,相应地,国家适应能力比较强;而在“条强块弱”时期,地方自主探索受到“条”的较多限制,导致国家适应能力相对较弱。这些研究启发我们从条块关系的角度来探讨中国政治体制的适应能力问题。

   然而,既有研究只是对条块关系与政治体制适应能力展开规范分析,或者是从宏观角度对条块关系与国家适应能力之间关系进行探讨,而缺乏从微观的角度对基层条块关系与基层政府适应能力之间的研究。实际上,基层作为国家治理体系的末梢,直接攸关国家各项政策任务的落地。“在县行政单位结构中存在着一个‘条块’分治的‘行政边界’。”条块矛盾的存在,给政策任务落地带来诸多障碍。因此,在基层,条块关系的重要性尤为凸显。透过基层条块关系的实践现状,我们可以更好地观察中国政治体制的适应逻辑。

   二、文献综述

   条块分割是中国政治体制的显著特征。早在20世纪八九十年代,中国的条块关系(条块体制)就已引起研究者关注。但是早期的研究呈现分散性、对策性特征。进入21世纪初,一些学者开始系统研究条块关系问题。近年来,条块关系研究呈方兴未艾之势。概括而言,已有研究主要探讨了条块权力配置结构、条块矛盾、条块关系模式及其变迁、条块关系的运行机制等主题。

   在已有研究中,“条条”与“块块”之间的矛盾关系尤为研究者所关注。诸多研究者都注意到“条条”与“块块”之间的矛盾冲突及其对中国国家治理、基层治理的影响。具体到县域治理实践中,一方面,条块矛盾常常导致基层各行政主体各行其是,难以形成治理合力;另一方面,也有研究者指出,“条条”权力并没有导致县域基层的“空壳化”,只是迫使它的资源整合方式作出适应性调整。在中国政治体制中,既然条块关系之间存有张力是一种常态,甚至条块矛盾常常导致政策任务执行过程发生梗阻,那么各级党委政府如何克服条块之间张力和矛盾来推进政策任务落地呢?

   一些研究者关注到中国共产党的组织系统在整合条块体制、解决条块矛盾中的作用。比如,周庆智指出县级行政具有“党政混一”的特征,县政权的党政一体化结构,“是指政治力量进入行政体制并发挥作用。这个制度安排对县行政权力配置形式、人事行政以及行政过程产生决定性影响”。

   景跃进认为,“党政体制”是理解中国政治的关键词。“中国共产党建构了一个以自身为核心和中轴的国家政权结构。这一结构具有两个特点:一方面,执政党全面进入了国家系统,占据了核心位置,履行着重要的政治和行政功能。”

   杨华、袁松分析了县域党政体制的运行逻辑,认为“县域党政体制为了完成中心工作,通过党的组织体系对县域内的政府部门进行改造和重组,充分调动并有效地整合了党政部门的资源,推动了县域经济社会的发展。在县域党政体制中,党政既非完全合一,又非分离对立,而是有统有分,分工协作,形成‘党委领导,政府主导’的治理格局”。

   欧阳静将党组织领导下的县域治理体制概括为“政治统合制”。“政治统合制是指党委围绕中心工作,对行政科层制进行结构整合、资源聚集、功能重组的治理模式。在县域治理实践中,为了克服行政科层制的缺陷与惰性,以党委为主体的政治机制将重要的治理事务转化为中心工作,再通过压力机制、动员机制和行政包干制等机制重构科层结构、整合科层资源,完成具有综合性、紧迫性的中心工作,从而形成了政治统合制。”

   田先红则以浙江省A县阶段性重点工作为研究对象,分析了条块体制下县域政府的动员机制,指出“县域政府为了推动阶段性重点工作落地,以县域党政体制为载体,通过纵向与横向一体化动员,综合采用正向激励、逆向激励、行政包干和政治仪式等动员手段,使县域内各‘条线’部门和‘块块’组织达至协同与整合”。

   上述研究对于我们理解党组织在基层治理中的角色和功能以及党组织理顺条块关系、整合条块资源凝聚治理合力具有重要意义。但是,对于基层党委政府如何进行机制创新、推进条块关系整合、实现体制有效运转,尚需进一步深入分析,尤其是对于基层治理机制创新的基础、条件、类型等缺乏系统性、整合性的分析。

   进一步而言,对基层条块关系整合的分析,实际上涉及一个更大的问题,即制度优势与治理效能之间关系问题。中国体制的鲜明优势,在于其稳定的一统性,有利于集中力量办大事。但是,大一统的体制,如何适应治理负荷规模超大且非均衡的大国实际呢?换言之,大一统体制与基层社会的对接,需要一些中间层级的转换机制。那么,中国的体制和制度优势是如何实现的?体制和制度优势是如何转化成治理效能的?我们近年来的田野调查研究发现,在保持体制基本稳定的情况下,进行大量的机制创新是实现体制和制度优势的奥秘。

   鉴于此,本文以基层治理机制创新为对象,来理解中国基层党委政府整合条块关系、克服条块矛盾的深层逻辑,试图回答基层治理体制韧性(适应性)源于何处的问题。这一分析视角有助于我们理解中国地方基层治理活力的源泉。它也有利于我们解释我国基层治理体制/制度优势转化为治理效能的逻辑机制。对于制度优势如何转化为治理效能这一问题,可以从多层面、多角度进行理解。本文侧重从条块关系角度展开。

   三、机制创新的动因:激发条块体制的潜能

   中国的行政体制是契合中国国情的体制,具有独特的优势。然而,不可回避的是,中国行政体制也有不足之处。条块分割问题就是其中之一。在条块分割体制下,各层级政府、各政府部门都是具有自主利益的行动主体,极大地制约着体制潜能的有效发挥。具体而言,条块体制所带来的不足如下:

   一是分割性(碎片化)。“条条”与“块块”各有分工、互相制约。在条块分割的体制下,由于“条条”与“块块”之间利益目标的不一致,协调机制的不完善,常常出现“条条”与“块块”掐架、或者互不理睬的情况。学术界讨论较多的有关中国行政体制权威碎片化问题在很大程度上就与条块分割的体制密切相关。在H省T县调研时,该县生态环境局的工作人员坦陈:“环保的合力难以形成,如何统一管理?比如老百姓投诉,环保没有权力去交办、去督促。老百姓认为你在推诿……太分散……协调很难,你凭什么让别人做这做那?都是平级单位。”生态环境局要求农民不能焚烧秸秆,而农业农村局认为秸秆应该综合利用,提高土壤肥力。可见,行政体制内的各层级、各部门的认知、目标和利益等不一致,形成权威碎片化的局面,大家容易各自为政、各行其是,导致“孤岛”效应。

   二是低效性。在条块体制下,各个职能部门掌握着较多的人、财、物资源。各职能部门仅靠自身的资源常常难以完成既定工作任务,而必须得到其他部门的支持与配合。比如,按照分工,环境污染问题由环保部门负责处理,但是环境污染的监管工作具有综合性,需要住建局、城管局、自然资源局、农业农村局以及乡镇(街道)等多个单位协同工作才能解决。T县生态环境局的工作人员介绍说,在污水处理方面,生态环境局负责工业废水处理问题、住建局负责生活污水处理;在大气污染防治方面,住建局负责工业和建筑施工废气处理、城管局负责道路扬尘和餐饮等废气处理、交通局负责道路修建废气处理、自然资源局负责矿山扬尘处理、水利局负责水利方面工程的废气处理等。可见,尽管从分工上讲,环保问题由环保部门负责,但环保部门的工作离不开其他部门的配合支持。问题恰恰在于,同级政府内部各职能部门之间并不具有命令—服从关系,某职能部门不能直接指挥其他部门。如此,各个条线部门之间的权力资源处于分散的状态,难以形成资源的优化组合,可能导致体制运行效率的低下,无法快速、有效地回应民众需求。生态环境局的工作人员抱怨:“前面没疏通,后面要我们去堵,整个失控,我们去灭火就灭不赢。”

   三是体制惰性。官僚制的典型特征之一,就是工作人员按照既定的规章制度和程序履行岗位职责,其具有很强的专业化、程序化、文牍化倾向。马克斯·韦伯指出,官僚制“存在着固定的、通过规则即法律或行政规则普遍安排有序的、机关的权限的原则”。“官员职务的执行,是根据一般的、或多或少固定的、或多或少详尽说明的、可以学会的规则进行的。”在韦伯看来,官僚机器具有效率优势,展现出强大的能量。然而,官僚制的专业化、程序化“也使一个行政业务流程分割为若干环节、横跨多个部门,人为地把行政流程割裂开来,使一个完整的流程消失在具有不同职能的部门和人员之中,容易造成多头指挥”。此外,官僚制部门林立、协同缺失,按部就班地运行,久而久之,容易产生机构臃肿、反应迟钝和推诿拖延等积弊。而在中国的条块体制下,各层级、各部门关系尤为复杂,衔接、协调难度更大,其运行过程更容易产生体制惰性。在四川省T区,当地政府为了改善市容市貌,于2010年和2011年两次实施了“活禽禁宰”集中整治政策,但因联合整治小组协同力度不够、未能形成持续的治理合力而导致整治效果不彰。最终,分散宰杀活禽的摊贩屡禁不绝,政策濒于流产。可见,若不能采取措施加强条块体制整合、改变体制运行方式,政策实施难以取得成效,长此以往将导致体制惰性越来越重。

   条块体制的分割性、低效性和惰性,使体制的效能未能充分释放出来,国家政策任务落地面临着巨大阻力。更重要的是,条块分割的上述弊端与执政党的责任使命追求、改造社会的目标形成张力甚至冲突。为了强化条块体制整合,克服条块矛盾,必须重塑体制的运行方式。这便凸显了机制创新的必要性。

   机制创新就是要打破条块体制内部的分割性,改变体制资源的配置方式,使体制资源配置更加合理、高效。机制创新具有多方面优势,主要体现为以下几个方面:

一是整合性。机制创新就是要加强条块体制内各层级、各部门间的整合。(点击此处阅读下一页)


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