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于文豪:区域协同治理的宪法路径

更新时间:2022-04-07 16:50:40
作者: 于文豪  

   摘要:  特定区域为协调发展就相关事务开展协同治理,是当前我国国家治理中的一项新举措。区域协同治理的本质是,地方权力行为的对象和效果超越本行政区域的地理边界。我国宪法中的国家目标规范、地方自主规范以及协同内容规范,能够满足区域协同治理的实质合宪要求。从宪法的内在价值和协同治理的合宪性链条出发,区域协同治理应当构建目标规则、不抵触规则、监督规则、关系平等规则、效力规则和形式规则。合宪的区域协同治理,还须通过立法将规则具体化,形成协同治理的组织法、行为法和责任法制度。

   关键词:  区域协调发展;区域协同治理;合宪性审查;宪法规范

  

   一、问题的提出

  

   区域协调发展战略是新时代的一项国家重大战略。特定区域为协调发展的需要就相关事务开展协同治理,[1]已成为我国当前国家治理中的普遍现象。区域协同治理就是在公权力机关的引导推动下,通过政策协调、资源互补、统一行动以实现区域协调发展的过程。诸如“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、黄河流域生态保护和高质量发展以及乡村振兴、共同富裕示范区建设等都是区域协同治理的典型样态。多年来,区域协同治理形成了召开联席会议、成立联合机构、签署合作协议、通报政策信息、统一执法标准、制定共同立法等丰富的形式。但与丰富实践不匹配的是,我国目前尚无规范区域协同治理的专门法律或者行政法规。更重要的是,区域协同治理的实践是否具有宪法依据也不无疑问。例如,对于地方政府间缔结行政协议的行为,有学者指出:“我国现行宪法和法律对地方缔约权缺乏明确的授权,我国区域法律治理也没有直接的宪法和法律依据”。[2]对于地方开展的协同立法活动,有学者表示:“它与单一制的国家结构形式、人民代表大会制度的政治体制以及现行的立法体制,都存在内在的紧张关系”。[3]宪法依据的缺失,反过来又强化了协同的自发性。在协同行为上,主要采取拘束力较弱的联席会议、备忘录、合作协议等形式。在法学研究上,目前除对行政协议等问题研究较多以外,在其他方面并无太多的推进。

  

   区域协同治理的本质表现是,地方权力行为的对象和效果超越本行政区域的物理边界,并且这一效果是相关地方的权力行为直接产生或意图追求的。区域协同治理能否存在、如何存在的根本前提是其合宪性问题。毫无疑问,区域协同治理必须在《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)确立的规范框架秩序之内进行。区域协同治理的合宪性核心议题在于中央与地方之间的关系。有学者认为当前的央地关系面临“内卷化”困境:“在既定的制度框架内使用愈来愈精细化、复杂化的非常规手段和方式,对原有央地关系的形态进行一种谨慎的修改和微调,而无法上升到一种更高层次的稳定的关系形态。”[4]区域协同治理的合宪性争议正是此种困境的体现,而构建区域协同治理的宪法机制能够为突破这一困境提供契机。

  

   基于上述背景,本文的论证思路是:以《宪法》文本为基础,分析其为区域协同治理提供的规范正当性,然后延伸区域协同治理的主要规则,进而提出区域协同治理应当具备的组织法、行为法与责任法规范,最后回应如何通过宪法制度实现良好的区域协同治理目标。区域由不同的地方组成,讨论区域必然涉及“地方”。作为一个法律用语,本文中的“地方”主要指作为地方国家权力机关的地方各级人大和作为其执行机关的同级政府。

  

   二、区域协同治理的合宪性基础

  

   区域协同治理面临合宪性疑问的形式原因在于,《宪法》没有明确涉及协同治理的条文,没有明确授予地方开展协同治理的权力。从实质上说,地方是中央政策的执行者和落实者,而跨地域协同可能对中央的权威和统一领导形成不利的影响。基于职权法定原则,地方之间开展权力合作在组织法上并无明确的授权依据。那么,如何认识各种协同治理行为的实质正当性?如何通过宪法规范为之提供根本法支撑,以及如何防止出现可能的法治风险?

  

   区域协同治理的合宪性能否证成,对其能否存在和发展具有决定性的作用。“合宪”既包含合乎宪法的文本规定,也包含合乎宪法的内在价值。在理论上,“合宪性审查中的‘宪’,既包括宪法典,即宪法文本,同时包括宪法原则、宪法精神与宪法解释,在有的国家还包括宪法惯例与批准的公约”。[5]这一观点也得到实践的支持。全国人大常委会颁布的《法规、司法解释备案审查工作办法》第36条规定:“对法规、司法解释进行审查研究,发现法规、司法解释存在违背宪法规定、宪法原则或宪法精神问题的,应当提出意见。”其中“宪法原则或宪法精神”即属于宪法内在价值层面。因此,探寻区域协同治理行为的合宪性基础,既要回归宪法文本,也要考虑宪法的内在价值。具体而言,判断区域协同治理的合宪性,须从功能、权力、事务3个层面来观察。《宪法》中的3类规范为之提供了体系化的合宪性根据,而实践中的相关政策举措则进一步强化了其实质正当性。

  

   (一)国家目标规范:功能合宪性

  

   《宪法》和我国政治传统并不一概否定地方自发协同的正当价值和空间,这意味着那些无损于中央统一领导、有助于国家整体发展的协同行为能够获得合宪性基础。从功能合宪性上说,区域协同治理不能仅定位于本地方发展,而应首要着眼于国家整体发展。《宪法》中的国家目标规范,同时构成区域协同治理的目标规范。区域协同治理的原始动力在于获得更显著的经济社会发展绩效。《宪法》序言将“发展社会主义市场经济”作为国家的任务,第15条规定“国家实行社会主义市场经济”,都为区域协同治理设定了经济发展的目标。以经济发展为基础,区域协同治理还要促进社会、文化、生态文明等领域的共同发展。

  

   社会主义市场经济是对计划经济的扬弃,旨在充分发挥市场在要素资源配置中的决定性作用,更大限度地解放和发展生产力。要实现这一目标,就必须对公权力介入市场经济的行为加以约束,“政府可以参与配置资源,但政府不能以此作为决定性手段……能够靠市场解决的问题不要采取行政命令和强制手段”。[6]同时,“社会主义”作为“市场经济”的内在价值和调整方式,要求市场在配置要素资源时,必须充分维护社会整体福利,实现正义、公平、平等和可持续等方面的要求。《宪法》第15条提出的“国家加强经济立法,完善宏观调控”和“依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”,既是公权力介入市场活动的正当性依据,也为之划定了边界。

  

   区域协同治理对于“国家实行社会主义市场经济”是不可或缺的,以地域分割为由拒绝协同治理不符合宪法本意。我国20世纪60年代鼓励各省区加强经济技术协作,就是出于建立国内统一大市场发展目标的目的。在改革开放以来的经济建设中,地方之间恶意竞争、邻避效应等现象并不少见。有学者曾指出:“中国省际的贸易壁垒非常接近于主权国家之间的水平,但显然要高于主权国家(比如美国和加拿大)内部的水平。”[7]也有学者考察了省区交界地带与非交界地区经济发展的差异,发现位于省界线上的县级区域的人均国内生产总值显著低于非省界上县级地区的人均国内生产总值;交界省份越多,位于交界线附近的县份经济发展越落后;交界线上的两省经济差距越接近,交界地区的县域经济的发展相对来说越落后。[8]这说明,在地域分割的状态下,地方之间可能形成相互防备、以邻为壑的结果,导致地方保护主义。克服建立在地域分割基础上的低水平发展,是区域协同治理的重要功能。以长三角一体化为例,从相关地方自觉自发合作到上升为国家战略,其初衷和核心目标就是打破地域界限,实现更高质量的经济社会发展。对此,2020年8月20日,习近平总书记在扎实推进长三角一体化发展座谈会上指出:“实施长三角一体化发展战略要紧扣一体化和高质量两个关键词,以一体化的思路和举措打破行政壁垒、提高政策协同,让要素在更大范围畅通流动,有利于发挥各地区比较优势,实现更合理分工,凝聚更强大的合力,促进高质量发展”。[9]区域协同治理要求地方主动打破市场藩篱,实现区域内、地方间的市场要素自由流通,在公平互利的前提下,实现错位且互助的共同发展。

  

   (二)地方自主规范:权力合宪性

  

   区域协同治理的主体是相关地方。地方开展协同活动是否必须获得宪法或法律的明确授权?有学者认为:“按照‘法无授权即禁止’的法理,地方政府间所展开的种种跨域合作行为事实上属于‘超越职权’的违法行为。”[10]这种观点秉持形式合法性的立场,有其道理。不过,宪法和法律未规定跨域合作条款,不等于地方开展协同活动必然违宪。政府除了要消极依“法条”行为之外,也要积极依“法意”作为。在上位法对地方有相关授权意旨的前提下,可以认为地方具有开展协同活动的自主空间。《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第73条第4款规定:“制定地方性法规,对上位法已经明确规定的内容,一般不作重复性规定。”有学者认为,这赋予了地方相应的自主权:“从区域协商条款来看,区域合作事宜属于地方事务;对区域合作的规定都很简单和原则,需要根据本地方实际情况加以细化”。[11]

  

   我国是单一制国家,中央对地方具有领导权,但地方具有一定的自主性也是逻辑和实践的必然。在规范上,《宪法》第3条规定的民主集中制原则和央地国家机构职权划分原则,为地方开展协同治理提供了合宪性根据。在实践中,在央地分税、一级政府一级预算的财税结构下,“地方政府获得了明确的地方税收收益,同时也获得了一定程度的独立事权,并相应承担一定的责任”。[12]2018年中共十九届三中全会、2019年中共十九届四中全会均提出赋予地方自主权,增强地方治理能力,支持地方创造性地开展工作。宪法规范和政策实践都表明,作为协同治理主体的地方,是具有自主行为权限和行为能力的,应予包容鼓励。

  

   在比较法上,处理央地关系时经常会援引辅助性原则。辅助性原则尊重地方处理相关事务时的优先权,地方拥有作出有利于本地的决定的全部职权,只有当地方确实无法自行处理时,中央才能有限介入。该原则以央地之间的宪法性分权为前提。我国宪法未规定辅助性原则,不存在固有的地方性事务,所有权力都归于中央,地方事权来自中央的授予,并且中央可通过法律或政治方式直接调整。尽管如此,我们却不能说辅助性原则的某些理念完全不符合我国宪法的价值意涵。其实,“充分发挥地方的主动性、积极性的原则”本就为地方提供了规范上的自主权。从现实意义上说,中央或上级的大量决策必须靠地方贯彻执行,而这必然带有相当程度的组织和形式裁量空间,各种先行先试的地方试验都表明了这一点。因此,中央虽然可介入地方事权,但是不是任意介入,只有在地方确实无法自行处理或者有损中央统一领导时,中央的介入才是恰当的。这既是对地方主动性和积极性的间接保护,也是一种既存的政治惯例。

  

地方开展协同治理的本质是地方事务管辖权的委托与让渡。管辖权转移必须具有法律依据,即管辖权法定,管辖权不可自由处分,不可任意转移,不得随意放弃。要开展协同治理,地方就必须拥有完成相应事务的组织与行为裁量权,包括在组织形态、内容方式、行为效果等方面的完全权力。因此,地方在具有一般自主权的基础上,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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