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姚国建:社会权保障视野下的我国公共财政制度转型

更新时间:2022-04-07 16:47:55
作者: 姚国建  

   摘要:  社会权的保障依赖于国家的财政给付,包括财政给付的制度构建和资金给付。财政制度的价值选择、财政决策机制、财政收入分配取向以及财政给付责任在央地政府间的分配影响着公民社会权的实现水平。在我国,以效率为中心的财政制度导致对公平理念的忽视,财政决策的行政主导导致民主化不足,财政投入不足导致社会权的保障水平低下,地方主导导致保障水平的地区化差异。为提升我国公民的社会权保障水平,应确立公平为财政制度的价值理念,变行政主导为立法主导,调整财政收入的分配取向,强化中央政府的责任。

   关键词:  社会权 公共财政 财政给付

  

   引言

  

   近代社会的人权主要是各种体现自由价值的自由权,但现代社会的一个重要特点是“对经济自由的限制与对社会权的保障。前者是向财产拥有者课赋以为公共而利用的义务,同时限制契约的自由;后者则是要强化蒙受这种弊端之害的经济与社会弱者的法的地位,保障他们的生活以及劳动的机会。”{1}(P.34)因而社会权与自由权并存是现代社会中权利形态的基本特点。在保障方式上,“自由权主要是要求国家权力不予干预,对国家权力划定不能介入的范围。”{1}(P.16)国家对自由权的实现主要承担不作为的义务;社会权体现平等价值,要求国家采取积极行为即通过公权力的介入来实现。国家为保障社会权而采取的积极作为是复杂和多样化的,但其核心是财政给付。社会权是一种依赖于财政给付的权利。财政制度的价值选择、财政决策机制、财政收入分配取向以及财政给付责任在央地政府间的分配影响着公民社会权的实现水平。

  

   我国宪法是社会主义类型的宪法。相较于资本主义国家的宪法,我国宪法更注重平等价值,更强调对社会权的保障。宪法不仅规定了类型广泛的社会权,如劳动、休息、受教育、社会救助、科学研究等诸项权利;而且详细列明对妇女、儿童、老人、残疾人等社会弱者的保护。为保障这些权利的实现,宪法还规定了相应的制度安排,如国家发展教育、科学、医疗卫生、文学艺术事业,建立健全社会保障制度等。然而,这些制度的建立都依赖于国家的财政给付。但囿于经济发展水平以及财政制度自身的缺陷,我国公民社会权的保障总体上仍是窄覆盖、低水平,相关制度远不健全。本文以我国公民社会权的保障为关注点,在阐明为什么财政给付是社会权保障核心内容的基础上梳理财政制度对社会权保障的影响路径,并以此为分析框架,着力探讨我国财政制度中的哪些因素影响到我国公民社会权的实现,最后提出有利于公民社会权实现的财政制度转型的方向。

  

   一、社会权是依赖于国家财政给付的权利

  

   国家财政给付的基本含义是资金的给付,即在国家财政预算中以专项列支的方式,直接或间接地向公民提供资金,以确保其社会权的行使。直接给付是指以特定公民为受益人的财政给付。公民直接从国家有关机构中获取资金是直接给付的典型形式,如社会救助、养老保险、最低生活保障等;国家按特定程序承担原本由公民承担的费用也是直接的资金给付,如医疗和教育费用的减免等;另外国家通过财政补贴、减免赋税等方式,强制市场经营主体以低于市场价格的方式向公民出售或出租生活必需品,也是直接给付的形式,如住房保障项目。间接给付是国家通过向教育、医疗等领域的公共投资,建设相应的教育、医疗设施以及支付设施运营所需费用等。这些设施不针对特定公民而设,但亦是社会权的保障所需。

  

   社会权必须依赖于国家的财政给付才能实现的原因包括以下几个方面:

  

   (一)社会权的产生:因应市场经济造成的贫富分化、消除经济风险

  

   社会权本质上是公民请求国家对自己施以“生存照顾”的权利{2}(P.46),体现了社会法治理念。从历史上看,社会权是在社会发展进入到特定的历史阶段,即如果不采取某种手段来具体保障个人生活个人抽象的人格价值就难以确保,才开始受到保障的{1}(P.162)。自由法治理念依赖于一个基本的假定:任何一个成年人,都能够在完全自由竞争的市场中凭借自己的劳动获得供养自己及家人的报酬,因而国家的义务仅在于维持公平有序的竞争秩序。[1]但历史证明这一假定并非绝对正确,存在着众多的例外。市场机制固有的缺陷以及个体的差异性,导致部分公民无法从市场竞争中获得足够的维持其及家人生存及发展的资源。这就要求国家介人市场,对社会财富进行再分配,给予那些贫困人群以物质扶助。[2]宪法对社会权的确认使得国家的扶助行为成为法定责任,国家通过建立相应的法律制度以重新分配社会资源,缩小公民彼此间的差距,从而消除由此可能带来的风险。

  

   (二)社会权的本质:相对于国家的受益权

  

   传统的宪法学理论并没有对权利保障与国家财政给付之间的关系给予应有的关注。但现代研究表明,这两者之间不可分割。有学者指出,任何公民权利的实现都依赖于财政税收,包括消极自由权利。如免受酷刑的权利是一种典型的自由权,但如果政府不为社会弱者提供法律援助,并提供相应的财政资助,这个权利就会变得毫无意义{3}(P.33)。大卫·休谟指出:“私有财产是由政府权力用公共财政认可并且维护的垄断。”可见,维护自由需要公共财政的支持,而不能单纯地依靠限制权力。“如果没有训练有素、装备精良的军队,自由权就形同虚设。”{3}(P.33)。

  

   与自由权相比,社会权的实现对公共财政的依赖程度更高。社会权“使享有者有资格享有一种假定利益,即对某种可以合理预测、对他有好处的事物所享有的利益”{4}(P.123)。它以保护或增进个人利益或财产为其具体目的,是公民相对于国家与社会的一种受益权,所对应的是政府和社会的财政给付,其实现与否以及实现程度都取决于公共财政的支持以及支持力度。医疗、教育、最低生活保障、社会保障等社会权的各项具体权利无不直接依赖于庞大的财政支出。

  

   宪法对自由权与社会权保障方式的差异性也说明社会权对财政制度的依赖。宪法对自由权只是宣示性确认,在保障措施上更多的是对国家行为的禁止性规范,如美国宪法禁止国会立法条款,我国宪法对人身自由的规定等。[3]但社会权规范除对权利作宣示性确认之外,还规定国家要积极作为以保证这一权利的实现。如我国宪法在确认公民劳动权的同时还规定:“国家通过各种途径,创造劳动就业条件,加强劳动保护,改善劳动条件,并在发展生产的基础上,提高劳动报酬和福利待遇。”“国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练。”“国家发展劳动者休息和休养的设施,规定职工的工作时间和休假制度。”宪法第45条在规定公民物质帮助权的同时还规定“国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。这表明这些权利的实现不能脱离相关制度或设施的建设,而这些制度或设施的建设无不以财政给付为基础。

  

   自由权与社会权对财政制度依赖的差异性在国际人权条约中也得到了体现。《公民权利和政治权利国际条约》要求缔约国采取必要的立法或其他措施,使公约保障的权利得以实施;但《经济、社会文化权利国际公约》只要求缔约国“尽最大能力”采取步骤,以便“逐渐”达到权利的“充分实现”。两个公约执行方式差异性的原因就在于后一公约所保障的权利的实现必须依赖于经济资源{5}(P. 27)。各国财政状况受制于本国的经济发展水平,经济资源的差异性直接影响各国的财政收入和政府对权利保障的财政给付能力。鉴于各国资源的差异性以及这些权利的性质,要求每个国家立即实现这些权利的保障是不现实的,只能是“逐步”实现;也正因为不会有两个国家具备完全相同的“可供利用的资源”,社会权的实现在世界上不可能有完全统一的标准{5}(P.28)。

  

   (三)社会权的差别性保障:基于公民自身财政状况的差异性

  

   平等保护是国家保障公民基本权利应遵循的首要原则。社会权具有普遍性特征,是人人普遍、平等享有的权利。《经济、社会和文化权利国际公约》等人权条约也认为权利属于每个“人”,而不是某些特殊类型的群体。所以,平等是社会权保障的根本目标,是这一制度的本质{6}(P.27)。

  

   但是,平等保护原则在自由权和社会权领域存在明显的差异。在自由权的保障中,无论是对言论自由还是宗教信仰自由,国家不应根据公民个人的经济状况而作区别对待。而社会权的保障恰恰是基于公民自身经济状况的差异而进行有针对性的差别化对待从而实现实质平等的宪法要求。日本学者就将社会权主体分为显在主体与潜在主体。如在生存权问题上,虽然宪法规定“一切国民”享有生存权,但在实践中只有连“最低限度生活”也不能维持的国民才能成为实际上的主体;其他国民只能根据自助原则,靠私有财产和劳动力提供的等价物,以自我责任来维持生活,是潜在的权利主体{1}(P.95)。显在主体与潜在主体划分的标准是公民经济状况的差异,而公民在二者之间的身份切换亦是基于其自身经济状况的变化。

  

   二、公共财政制度影响社会权实现的路径分析

  

   国家在社会权保障中的财政给付义务是通过国家整体的财政制度实现的。市场经济体制下的财政制度被称为“公共财政制度”,以区别于自然经济下的“家计财政”及计划经济下的“国家财政”{7}(P.3)。作为一种财政模式,公共财政是指主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制{8}(P.24)。但社会公共需要是多方面的,如何在多重公共需要中满足社会权保障所需要的财政给付取决于以下四个方面的因素:

  

   (一)财政价值定位:以效率为中心抑或以公平为中心

  

   “公共财政”概念首先由经济学家提出。经济学视野下的“公共财政”的目的在于克服市场机制的缺陷,实现资源配置效率的最大化。所以,效率是公共财政的价值理念。在经济学家看来,价格机制能够自动地调节市场,使资源达到最优配置,实现最高效率。但是市场不是完美无缺的,存在先天不足。如果这些市场缺陷得不到弥补,就达不到最理想的资源配置效果。[4]公共财政理论创始人亚当·斯密认为,市场机制不能自发地解决国家与社会中存在的一些基本问题,如国防安全、公共机关和公共工程的建设,这些问题必须由国家公共财政开支来解决{9}(P.254-284)。所以,公共财政是为了寻求效益的最大化,即为了克服市场缺陷所导致的经济上的非效率。国家通过公共财政进行资源再分配也是在追求公平。但在经济学视野看来,公平是实现效率的逻辑前提,效率是目的,具有优先性。所以,公平仍然是实现效率的手段。通过公共财政弥补市场缺陷从而实现自由市场体系之下的近乎“完美”的经济效率,构成了现代西方主流经济学的终极价值和根本目的{10} (P. 145)

  

公共财政是宪政制度的基本内容之一{11}。从现代宪政理论来看,公共财政的本质是现代宪政框架下国家财政权的运用。财政权包括两个基本面向:一是国家如何获取财政资金的问题;二是如何使用财政资金的问题。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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