姚国建：社会权保障视野下的我国公共财政制度转型
（二）财政决策机制：议会主导抑或行政主导
公共财政决策的基本要求是民主决策，即由代议制机构主导财政收支重大问题的决策。这既是财政立宪主义理论的基本立场，{13}（P.123）也是经济学视野中公共财政理论的要求。按照经济学的理论，公共产品是由国家通过公共财政来提供给所有公民的，在此领域市场机制是失灵的，公民的偏好并不能在市场中得到反映，因而必须通过投票机制来解决。[5]从法治角度而言，公共财政民主性是基于公民保护其私有财产权不被任意侵害的要求。所以，宪政下的公共财政应当以充分实现民主为核心{14}。这就需要划分清楚私人财产权利与国家财政权力的界限。基于人民主权原则，公民自愿将己有的财产权利转让于国家，为的是取得国家对自己权利更有效的保护。所以，国家财政资金的获取及使用理应由民意代表机关以民主方式来决策。财政民主的基本含义就是财政的议会主义，即由议会主导财政决策。具体要求有三个：（1）预算案等重大财政事项由代议机构审议通过{14}。财政预算案是国家财政的核心部分，制约着政府活动的范围和方向，由代表民意的代议机关通过体现了人民对国家财政行为的意志。（2）预算案具有法律性的约束力。预算经过代议机关审批通过后，政府就要严格遵照执行，违反财政预算的收支行为应承担责任。（3）预算案应涵盖所有国家财政收支的征集与使用，所有财政行为都应纳入民意代表机关的决策，不应有预算外的财政行为。
与财政决策中的议会主导相对应的是行政主导。行政主导下的预算案虽然是议会通过的，但行政机关在财政政策的制定、预算案的编制与执行等方面享有较大的自主权，立法机关对预算案的通过是无实质意义的程序性认证。在执行过程中，行政机关随意增加减少收支、改变经费用途，预算案对行政机关的制约无从实现；对于违反预算案的行为，法律缺乏刚性的制裁规范。行政主导体制导致的问题是：（1）行政主导使权利保障领域明显投入不足。一般而言，社会秩序维护以及促进经济增长是行政机关的首要施政目标。在行政主导体制下，社会管理开支及投资性支出成为财政收入分配的优先选项，社会权保障所需支出只能置于次要地位甚至被忽略。（2）社会保障制度的随意性和不确定性增加。由于预算案的刚性不强，政府对社会权保障所需资金的投入取决于经济发展的具体情况。并且，由于大量预算外资金的存在，这些资金能否及多大规模地投入到公民权利保障领域也完全取决于行政机关的意志。
（三）财政经费分配格局：“建设财政”抑或“权利财政”
宪法理论上将社会权受保障的现代国家形态称为“社会法治国”，但社会法治国是奠基在自由法治国的基础之上，即不得抛弃自由法治国的核心理念，包括公民私有财产不得侵犯{15}（P.48）。因而，公民的税赋应保持在一个合理水平，这就决定着国家不能为提升公民社会权的保障范围和水平而无限征税。在经济发展水平和国家财政收入确定的情况下，不同的财政分配指导思想直接影响公共财政对社会权保障的投入比例。
根据经济学原理，国家的财政开支可以划分为消费和投入再生产两大类。再生产投入实际是经济建设费用。总体而言，发展中国家在经济建设支出方面高于发达国家，原因是发达国家的市场发育成熟，经济资源主要由公司企业掌控，投资性资源主要来自于民间，国家财政直接投入经济建设的比例很低，一般不会超过财政支出的10％{16}。但发展中国家由于市场的不成熟，政府要承担弥补市场缺陷、调整产业结构、保持经济增长等任务，因而需要政府的直接投资以干预市场。因而总体上发展中国家比发达国家有更大比例的财政收入被用以市场投资，相应的，投入到社会权保障中的费用占国家财政开支的比例就会减少。在美国财政开支中，社会保障是财政开支中最大的项目。如在2011年，美国联邦、州和地方三级政府财政开支中公民社会权利保障费用占财政支出的比例约为60％。[6]其他国家中，法国为42.4％，德国为46.5％，英国为35.9％，日本为33.9％{17}。但在发展中国家，用于这部分的比例明显不足。
（四）国家责任：中央主导抑或地方主导
国家在社会权保障方面的财政给付还涉及到这一义务在不同层级政府间的合理分配。世界绝大多数国家中，社会权保障中的财政给付义务会在中央与地方政府进行合理分工。由于税收体制的差异，各国中央与地方税源不同，财政收入就有很大差异。所以，社会权保障的财政给付义务能否在各级别政府间得到合理的、与其财政能力相适应的分配，直接关系到社会权保障的程度。
一般情况下单一制国家的财政权力相对集中，中央政府承担的财政职能和支出责任较多。例如，集权程度相当高的法国，地方财政支出占全国支出的比重一般仅为20％，但中央和地方各级政府之间支出责任比较明确。各项社会保障如教育、医疗、社会保险等主要由中央负责，地方承担的社会保障和福利支出比重较低。联邦制国家财政权力相对分散，地方政府承担的财政职能和支出责任比单一制国家会多些，但主要责任仍然在联邦政府。典型的联邦制国家只有30％或更低的社会保障和福利支出由州和地方财政负担，养老保障等最基本的收入分配职能都由中央财政负责，地方仅承担社会救济、福利等次要的和非基本的再分配支出。
三、我国财政制度对社会权保障的影响
在我国，1998年全国第一次财政工作会议将公共财政制度确定为财政制度转型的目标。在公共财政模式下，虽然国家一直在强调对民生建设的投入，但囿于权利保障观念的缺失，公共制度中仍存在诸多对社会权保障不利的影响，使得社会权保障仍停留于窄覆盖、低水平的格局。
（一）公共财政制度的价值理念：效率而非公平
公共预算本质上是国家的资源配置问题。而在资源配置过程中，最核心的问题在于确定支出的优先点和重点，也就是“优先氤序确定”（Priority Setting）。在相当长时间内，我国财政支出的优先方向是经济成长。“发展”是国家近几十年来最为重要的主题，这就需要将大量财富投入到经济的再增长中，使经济总量上升到一个相当规模；另一方面，我国有全世界最为庞大的劳动力资源，需要较高的增长率来吸纳这些新增劳动力。但在经济转型过程中，私入资本的力量明显不足，刺激经济增长的投资主要来自于政府。这就决定了财政预算制度的设计无法以权利实现为导向，权利保障无法成为财政制度的价值内核，财政资金的分配优先方向是经济建设，而不是公民社会权的保障。
问题还不限于此。在以发展为导向的政策指引下，效率跃居主流社会价值观，“效率优先”的价值判断也被复制到了社会保障领域，原本由单位承担的社会保障功能在提升单位效率的价值导向下被分离到社会，促成“单位人”逐步向“社会入”的转变。但由于社会保障制度尚未完善，无法实现与单位保障的无缝对接，那些失去单位保障的公民并未获得社会保障。这种将个人生存保障由单位推向社会的改革在很大程度上是以效率、而非公平为诉求的，它剥离了单位的社会保障责任，减轻了单位的发展成本，效率价值得以彰显。但由于单位保障与社会保障无法衔接，公民收入差距和贫富差距扩大，使得社会安定存在巨大隐患，效率优先的社会保障制度不仅没能发挥出社会保障应有的润滑作用，反而因城乡、地区、群体区别对待进一步恶化了社会不公问题。
（二）财政决策的体制：行政主导
财政预算权归属民意代表机关是现代法治理念的基本内容，也是公民社会权保障的基本制度。我国各级人大每年也要通过本级政府的财政预算案，但总体上仍然是行政主导预算案的制定执行，民主化程度明显不足。
行政主导主要表现在以下几个方面：
第一，预算编制过程中的行政主导。（1）预算编制的行政主导。我国的各级预算编制时间通常为两个月，完全由相关行政部门负责，民意代表机关无法介入。（2）预算审议时间短，代表意见无法影响预算案。各级人大审议预算案只有1天甚至几个小时的时间，代表的意见几乎不会对预算案产生实质影响。（3）预算先期执行。全国人大一般在3月开会审议通过预算案，而预算案编制以自然年为单位。这就意味着每年有一个季度行政机关在无预算的情况下按自己的意志在开支，在事后得到权力机关无实质意义的程序性追认。
第二，预算执行问题。由于法律的不明晰，我国理论和实践对预算案的性质并无统一认识，从而导致预算案的约束力不强。在预算执行过程中，行政机关随意增加减少收支、改变经费用途的情形屡见不鲜；对于违反预算案的行为，法律缺乏刚性的制裁规范，这使得预算案无法真正约束行政机关。
第三，预算案的粗略化给行政机关留下了相当大的自由裁量空间。与庞大的预算收支相比，各级行政机关向人大提交的预算案简单而粗略；加之预算案的专业性很强，大部分人大代表对预算案难以理解和掌握行政机关究竟是如何收支的，因而很难进行有效的审议。
第四，大量存在的预算外资金使权力机关的预算监督存在盲区。我国的预算案只是涵盖了部分政府财政行为。在税收之外，政府有大量以“费”的形式表现的收入，这些收入不纳入各级财政预算制度，基本不受民意代表机关监督。另外，某些社会保障制度如各类社会保险不是以“税”，而是以“费”的形式体现，不能纳入国家总体财政制度，不受权力机关监督，由行政机关自由裁量。[7]
财政制度的非民主化给公民带来的影响是非常明显的。
第一，行政主导使民生建设明显投入不足。在以促进增长为首要施政目标的行政机关主导预算制定和执行的体制下，投资性支出成为财政收入分配的优先选项，社会权保障所需支出只能置于次要地位甚至被忽略，这一点于地方政府尤为明显；另一方面，按现行体制，地方政府又承担着主要的社会保障责任，这就导致社会权保障不能获得足够的资金支出。
第二，社会保障制度的随意性和不确定性增加。由于预算案的刚性不强，政府对社会权保障所需资金的投入取决于各个地方经济发展的具体情况。(点击此处阅读下一页)
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