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张树军:论监督独立

更新时间:2007-02-12 20:25:57
作者: 张树军  

  

  学者刘田玉在其《中西权力监督模式的演化和特征》的文章中讨论了历史中两种监督模式的问题,对我们下面关于独立监督问题的研究很有启发性。文中说到,综观权力监督的历史,基本的权力监督模式可以分为两类:一是纵向的监督模式;二是横向的监督模式。纵向的权力监督模式倾向于将权力在纵向的上下级之间进行分配,用上位权力监督下位权力。这种监督模式的特点是,对权力的监督是一种单向度的上下级隶属关系,即只能是上位权力对下位权力实行监督;监督者和被监督者之间不存在明确的职能分工,只有权力行使范围的大小;垂直纵向的权力层级呈现不断增多的趋势。横向权力监督模式将整体权力划分为不同的权能,在若干个平行并列的主体之间进行分配,各自行使一部分权能,相互监督和制约。这种监督模式的特点是:监督是双向的、互相的监督,监督者与被监督者之间存在一种相互制衡的监督关系,权力监督关系的各个主体之间的地位是平行并列的;监督者与被监督者的职权有明确的划分,监督者不能代行、更不能取消被监督者的职权;不需要更多高层级的监督者来行使层层递进的监督权,不会产生一个不受任何监督的“终极权力”。纵向权力监督模式的优点是具有较高的权威和效率,在集权模式下,权力的行使畅通无阻,单向的“行政效率”是很高的。但是,如何保证“终极权力”的正当性,防止终极权力的异化,是纵向权力监督模式无法解决的难题。横向监督模式虽然在权威性和效率方面有所欠缺,但它的权力运行系统是正义的,不太容易出现专制,对普通民众来说它是安全的。这是近代宪政制度的“终极价值”。【1】

  文章非常清楚地比较了历史上的两种监督模式的特点和优劣,文章作者最后倾向于横向监督模式的选择。笔者以为,一切人治史,无论是个人还是少数人集团掌握国家最高权力,权力之下有分工还是无分工,本质都是君主制或者集权制,是上下监督;一切法制史,无论是总统制、还是议行分离制,本质都是实行宪政,权力相互制衡,是平等监督。两种国家体制都有监督行为,前者是上级监督下级,靠权力,形式是纵向监督,属于人治化监督,与社会脱离;后者是社会力量通过给予国家机关压力或者借助于某一国家权力机关监督,有法制,但是本质上也是人治化监督,与社会距离还是疏淡无力。那么,监督何以有效?何以真正实现公正?就是说,我们还需要知道两种监督模式可否结合?如何结合形成一种新的科学有效的监督模式?这是本文要重点要探讨的问题。作者认为,监督权力同样需要成为一种独立公共权力,以保证高效和公正的统一,这样既与民心相通,又符合法制要求,实现政治的法治化。

  

  一、四维国家权力说简介

  

  在法治社会没有不法的政治问题,只有法治化政治。也就是使一切权力纳入法制化轨道。所以,作者在《走向法治社会》中提出了四维国家权力说,指出监督独立问题,下面作简要介绍,以便于我们进一步的研究。

  1、限制任何执政者滥用国家权力

  人的愈自由、差异越小,权力随权利的增大而减小,人的能量越大,则空间越平直。“权力—权利”是四维的弯曲的价值世界,也是社会不公正的根源。权力的相对性在于人权的实现,即人(广义的,包含任何独立组织)自由度不同,与个体天赋由后天努力之积正相关,即权利的不相同性,正是由于人的差异造成的。所以,要尊重人权,必须限制任何执政者滥用权力,以确保人的最大自由。

  2、权力分立离不开独立的一维监督权

  国家权力的三权分立制衡只是国家权力空间结构的体现,是不自足的,不完善的,没有国家权力整体的外部监督权力,仍然是一种绝对化权力(同一的国家权力),只有与时间性的独立监督权结合,形成四维国家权力,才是完整的权力系统。监督权是区别于其他三维国家权力的社会化权力,需宪法保障,是准国家权力(中性、民众、社会化公共权力组织),使权力与权利统一、对等,相互转化,从而实现社会的最大和谐。

  3、“四权合一”以最基本的社会公德为底线

  “四维权力”以最基本的社会公德为自由的边界限制;“四维权力”使(社会)民权、人权、国家权力相协调,使权力服务于权利、回归社会的本质,使人实现真实的自治,恢复本我的自由,从社会、国家的压迫中解放出来,使监督权力与民众意志合一;“四维权力是宪法实施的具体化方式之一,是分权与集权的统一,是对法制化国家权力的监督民主化、社会化,是实现真实的民主的一种有效途径,是国家走向社会化的一条道路。【2】

  

  二、监督独立的含义

  

  孟德斯鸠提出了立法、行政、司法三权分立,以权力制约权力的主张;他认为,“制约”和“均衡”是为了防止权力的滥用。“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的一条经验。” “要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。” 【3】所谓“以权力制约权力”,就是立法、行政、司法这三种权力互相分立,互相制约,保持平衡。国家权力法制化,这是三权分立的最积极的成果。在权力运作过程中,依法办事是最高原则,国家权力只对法律负责,执法者和机关可以不受任何权力者的干涉,不受任何外在力量的不法干涉,独立公正执法。执法者竞选产生,法官终身制、司法权威等制度有效保障了国家权力的法制化运作。但是,民意与权力在现实中可能发生脱节,或者执政者逢迎民意获得执政权力,可能导致多数人压迫少数人,可能导致权力的专制,侵害人权,在西方一些国家有宪法法院,但不是独立监督机关,仍然属于司法机关。另外,分权制下的各国家权力之间的空隙和权力机关消极不作为等现象不受监督,导致各国家权力机关之间只能制衡不相互越;集权制下的监督没有制衡能力,越权、权大于法、最高权力不受制约、专制是常有现象。所以,必须克服这两种监督模式的弊端,吸取二者的优势。这就需要建立独立监督权力机关,形成独立监督权这种新的权力组织。

  1、【内容】国家权力分为四大权力系统,立法权、司法权、执法权和监督权,其中监督权是独立的一种准国家权力,具有国家权力的形式,本质上是社会权力,即在国家权力与公民权利之间的中介性公共权力。就是监督机关作为一种准国家权力机关,独立于其他三大权力机关,在相对方的启动下,对民众社会负责,依照宪法对三大机关之一或者各权力机关的执法行为进行合法性监督,作出终局裁判。

  2、【性质】独立监督机关是使民意达于民心的中枢机制;是法律性权力与民主性权利的平衡制度;是调谐性机关;是制约权力滥用或者不作为的重要体制;是准国家权力;是社会性中介性在中立组织。

  3、【解析】

  ﹝1﹞四维权力是公共权力,即立法权-司法权-执法权是三维国家权力,法制化;监督是一维社会权力(准国家权力),合法化。公民权利二维性,即一维是个体权利—人权,二维是集体权利—民权。实现权力-权利平衡的独立监督机制:通过民意调节,启动监督权力,围绕民心价值(相对稳定)波动,实现国家、社会、公民之间利益的平衡。

  ﹝2﹞掌握国家权力者在执法过程中,只对律法负责。掌握准国家权力的执法者只对民众社会负责。民意是个体化或者集体化的意志体现,民心是全社会的道德底线,是根本的目的。法治化就是要实现这些价值的制度性、程序性平衡,减小差错,使全社会和谐、和平。这就是独立监督权的职能。

  ﹝3﹞监督权本质上属于民主制度的法制化方式。监督主体是公民(自然人和法人),不是政治意义上的人民。监督机关依照宪法进行监督。三维国家权力只能依据既定律法行为,通常应当严格依法办事。司法造法是辅助性的,在无适宜律法规定时解决消极反面问题,依律法办事是主体。司法造法是通过法律解释权,扩大律法适用范围,一般不生成新的律法规则。监督机关造法是其主体职能,依律法办事是辅助性的,直接依据宪法原则,一般律法无规定或者规定不适宜,真正的依法(宪法)办事,解决积极正面问题。监督造法是发现、依据判例生成新的律法规则。

  

  三、监督独立的特征

  

  独立监督权吸取集权制的惩罚机制,制止不作为,侵权,吸取分权制的预防机制,制止越权、渎职,独立公正,既尊重民意,又保障了国家权力的正常运作,实现民主法制化和法制民主化的合一。

  1、全面性

  纵向监督是集权制,重惩罚,结果滞后,人治,现象化、情感化、历史性;横向监督是分权制,重程序,防范为先,法制,形式化、理性化,理想化;独力监督是相对分权制。监督,纠错,恢复,惩罚性;罢免、人事审查制,司法审查制,程序介入,制衡性。独立监督体现了法治,是本质化、科学化、现实性,全面性,监督与制衡结合,预防与惩罚结合的科学监督模式。

  2、整体性

  纵向监督实质是内部监督,惩罚性;横向监督实质是外部监督,预防性;独立监督实质是综合监督,即内部制度性监督:司法审查;外部程序性监督:过程制衡。既进行实质性监督,发挥预防功能,又进行形式性监督,发挥惩罚功能,是一种整体性监督。

  3、灵活性

  独立监督不是可以干涉国家权力正常运作,而是依法操作,对国家权力进行合法性监督,对公民合法权利(广义)进行保护。它在性质上与三维国家权力有别,是国权与民权的协调机关。本质上是落实宪法原则,具有相对较大的灵活性,依据判例而不是律法操作,是实践性造法。这就体现了法治精神,既不拘泥于僵硬的律法,也不苟同于非理性的民意,达到监督科学化。

  4、权威性

  监督权力通过宪法法院行使,因为宪法的最高权威性决定了监督权力的最高权威性。当然,这不是法律权力的最高地位。不是社会集权制或者国家集权制的变种。不要混淆。

  

  四、监督独立的运作机制

  

  1、基本原则

  民心是天道人心,不变性,载入宪法。人权是神圣不可侵犯的,载入宪法。上有天理民心,下有人权底线,维护权利,制约权力,实现平衡。以顺应民心为宗旨,调整国家、社会与公民之间利益的冲突,实现社会的大和谐,世界的大和平。因此,监督独立要坚持以下基本原则:

  ﹝1﹞民心至上原则。

  监督权力是被动行为,只有通过相对人起诉才能启动,只有符合宪法精神,坚决顺应民心,保证权力正确运行,保障人权(广义,下同),才是有效的。

  ﹝2﹞有告必理原则。

  不能以任何理由不受理宪法性控诉案件。平等对待一切起诉人。

  ﹝3﹞及时裁判原则。

  依照法定程序,及时裁判,遵守实效。

  ﹝4﹞监督公权原则。

  依据法律规定,监督国家权力机关依法行使职权,全面履行职责,处罚越权、侵权、渎职行为。

  ﹝5﹞保障人权(民权,下同)原则。

  保障基本人权不受任何权力的压迫、侵害,是最基本的职责。宪法法院享有最高解释权、裁判权。

  2、权力体制

  建立四维国家权力体制。设立独立监督机关体系,即宪法法院(属于监督机关,不是司法机关)。改变集权制,改变三权分立制,使国家权力真正回归社会。

  3、法律制度

  ﹝1﹞一级终审制。

  宪法法院裁判具有终局效力,一审终审,实现高效和体现监督最高权威。

  ﹝2﹞监督者竞选产生。

  监督者必须通过直接、全民竞选产生,这是监督人员来源必须公正的需要。

  ﹝3﹞监督者终身制。

  监督工作是专业化工作,监督者是法律人精英,必须德才兼备。

  ﹝4﹞监督者无薪制。

  监督者是非国家机关公务人员,有合法收入、固定职业,监督工作非职业化,属于精神财富,是法律人的一种最高荣誉。

  ﹝5﹞时效制。

  按照法定时效及时结束裁判,监督者不严格遵守时效将追究法律责任,并且终身免除裁判人员监督职位。

  ﹝6﹞中立制。

  在国家权力机关和公民(广义)之间态度中立,无价值倾向。

  ﹝7﹞独立制。

  监督机关形式上必须完全独立于其它国家机关,不受任何其他不法因素的干涉,即不受任何其他机关权力以及组织、团体和个人等力量的制约,独立裁判。

  4、法定程序

  监督程序法律化,个人、集体或者国家机关起诉至宪法法院,宪法法院依法受理,中止争议事件,公开审理,及时裁判。

  5、监督方法

  民意(包含权力机关)启动,程序法定,内容合宪,法制化监督,独立宪法法院行使这种职权。

  

  五、监督独立的实践意义

  

  1、独立监督可以避免国家权力专横,避免法制专横,调谐国家与公民(广义)之间的紧张,保持社会整体最大和谐,促进世界和平。

  2、独立监督可以将民意与法律最大程度的协调,在法治原则内科学司法,有最高解释权,自由裁量权,以保障人权(广义,下同),维护国家机关的职权稳定,保持国家权力与人权之间的最佳平衡。

  3、国际社会根据同样的原理,也需要在国际社会权力机关体系中保持监督独立,建立独立监督机关(国际宪法法院),以权威、公正、高效地解决国家或者地区之间的宪法性冲突。

  

  注释

  【1】张树军著,《走向法治社会》,中国文史出版社,2006年第一版。

  【2】刘田玉著,《中西权力监督模式的演化和特征——兼评我国人大个案监督的有限合理性》,天益网 ,2007年。

  【3】[法]孟德斯鸠著,张雁深译,《论法的精神》,下卷,商务印书馆,1963年第一版,P184。


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