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丁晓东:从公开到服务:政府数据开放的法理反思与制度完善

更新时间:2022-04-06 09:26:49
作者: 丁晓东  

   摘要:  政府数据开放已经成为我国的重要战略。由于相比政府信息公开,政府数据开放力图实现责任政府建设与公众赋能,为社会创造商业价值,因此,政府数据开放可能成为政府信息公开的升级版本。但政府数据开放也面临难题,政府数据开放可能消耗政府资源与妨碍有效决策,海量的信息可能无法转化为个体和公众所需的知识,同时政府数据可能为少量企业所占有,无法惠及一般民众。为了实现目标,避免可能存在的问题,政府数据开放的原则应当重构。除了坚持政府数据开放的全面性、基础性、及时性、机器可读性以外,还应当坚持政府数据开放的公平性、便捷性与数据生态建构。在制度层面,政府数据开放可以从个人、政府、企业3个维度进行制度完善,对个体进行数据赋权、注重合理使用版权许可协议、积极调动企业的力量。政府应当将数据开放视为积极主动的平台服务,而非消极被动的数据公开。

   关键词:  政府数据开放;政府信息公开;大数据;数据权利;数据要素市场;平台服务

  

   政府数据开放已经成为我国的重要战略。[i]2015年,国务院印发《促进大数据发展行动纲要》,明确提出“加快政府数据开放共享,推动资源整合,提升治理能力”。2016年,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《国家信息化发展战略纲要》,要求“推进政务公开信息化,加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设,提供更加优质高效的网上政务服务”。2020年3月,中共中央、国务院下发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》,阐述了政府数据开放共享对于培育数据要素市场的重要作用。2021年6月通过的《中华人民共和国数据安全法》对政府数据安全与开放提出了具体的要求。2021年12月,中央网络安全和信息化委员会发布《“十四五”国家信息化规划》,提出要“加快政务数据开放共享和开发利用”“打造服务型政府”。

  

   在地方层面,各地政府也纷纷制定一系列法规、办法,或发布法规和办法的征求意见稿。2019年,北京市经济与信息化局发布《北京市公共数据管理办法(征求意见稿)》,上海市人民政府通过《上海市公共数据开放暂行办法》。2020年,浙江省人民政府制定了《浙江省公共数据开放与安全管理办法》,对政府机关以及具有公共管理和服务职能的事业单位所产生的数据开放进行了规定。2020年,贵州省人大审议通过了《贵州省政府数据共享开放条例》,该条例成为我国首部省级层面政府数据开放共享的地方性法规。此外,一些地方政府立法还对政府数据开放的数据权属进行了规定。例如,《福建省政务数据管理办法》《深圳经济特区数据条例(征求意见稿)》都将政府数据规定为国有资源。这些规定引起了社会的广泛关注并产生了一些争议。

  

   在政府数据开放实践先行的背景下,政府数据开放的一系列问题尚未得到法理层面的深入反思。首先,政府数据开放的定位与目标是什么,如何理解政府数据开放与政府信息公开的关系?其次,政府数据开放面临哪些难点,政府数据如何能够真正促进责任政府建设,为公众赋能以及为社会带来商业价值?最后,政府数据开放应当坚持何种原则,政府数据开放在坚持全面性、基础性、及时性、机器可读性之外,是否还需要引入其他原则?本文拟从法理层面对这些问题进行深入剖析。在此基础上,本文将探讨如何完善目前尚处在起步阶段的政府数据开放制度。

  

   一、政府数据开放的定位与目标

  

   (一)定位

  

   从法理层面分析政府数据开放的定位,可以从政府数据开放与政府信息公开的关系切入。我国的政府数据开放大致可以追溯到2015年国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》,根据这一纲要,政府数据的指导思想是“大力推动政府信息系统和公共数据互联开放共享,加快政府信息平台整合,消除信息孤岛,推进数据资源向社会开放,增强政府公信力,引导社会发展,服务公众企业”。[ii]此外,2016年国务院发布的《政务信息资源共享管理暂行办法》也指出,我国需要“推动政务信息系统互联和公共数据共享,增强政府公信力,提高行政效率,提升服务水平”。由此可见,我国的政府数据开放与大数据的重要战略价值密切相关。[iii]相比较而言,政府信息公开主要定位为提高政府工作的透明度,促进依法行政,而并没有从大数据与数据共享的维度来定位。[iv]正如《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)第2条所规定的那样,政府信息公开是“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。

  

   在国际上,政府数据开放虽然受到政府信息公开的影响,但是与之存在明显的区别。政府数据开放受到1966年《美国信息自由法》[v]的巨大影响。这部法律赋予公民信息知情权,规定对于公民提起的信息披露请求,美国联邦规制机构应当在不涉及国家安全与个人隐私的情况下进行披露。相比较之下,政府数据开放则有不同的制度起源。政府数据开放大致可以追溯到2010年美国奥巴马政府时期的“开放政府指令”。根据这一指令,行政规制机构应当“以开放的格式在线发布信息”,以体现新政府的“开放、参与和协作精神”。[vi]2011年,美国又与加拿大、西班牙、墨西哥等7个国家签订了《开放政府宣言》,在这份多边国家的政府宣言中,8个签署国承诺“及时提供包括原始数据在内的高价值信息,并且应当以公众可以轻松找到、理解和能够重复使用的格式提供”。[vii]此后,更多的国家和地区采取了支持政府数据公开的立场。例如,2012年6月,英国内阁发表《公开数据白皮书》,主张对政府与公共数据采取更为开放的态度。这一白皮书规定,除非存在隐私或国家安全等特殊原因,否则政府数据都应该开放,并且此种数据开放应当采取标准化、开放的格式发布。[viii]2019年,美国正式通过和签署《开放、公共、电子、必要政府数据法案》,这一法案要求美国政府规制机构以标准化、非专有化的格式公开其所有信息。[ix]2019年,欧盟制定了《开放数据指令》,[x]在原先《公共机构信息指令》的基础上进行转型升级。[xi]

  

   同样,由美国法学家劳伦斯·莱西格等人发起的知识共享项目为知识产权提供了多种可供选择的授权形式及条款组合,使得创作者可与大众分享创作,授予其他人再散布的权利,却又能保留其他某些权利。[xii]此外,针对科研文献的开放获取运动,[xiii]针对教育资源的开放教育资源运动,[xiv]针对专利的开放科技标准运动,[xv]此类开放运动对数据开放产生了积极的推动作用。特别是在大数据时代,随着大数据的价值和优势开始凸显,社会对于政府数据开放的呼声日益高涨。

  

   综合而言,政府数据开放与政府信息公开的定位既具有共同点,又有较大的区别。就实现方式而言,政府信息公开主要是依申请而公开,需要行政相对人提起相应的申请并获得许可;而政府数据开放则强调政府数据以公开为原则,以不公开为例外。就开放对象而言,政府信息公开强调申请者对文件形式储存信息的获取,而政府数据开放则主要针对政府数据库中的数据。就技术手段而言,政府信息公开没有对技术问题作出特别的规定,而政府数据公开更注重技术,它强调政府公开的数据必须是标准化的、机器可读的与可重复使用的。就整体目的而言,政府数据公开除了实现政府信息公开之外,还强调数据的流通共享与大数据利用。

  

   (二)目标

  

   关于政府数据开放的目标,我们可以通过与政府信息公开的目标加以比较来理解。[xvi]首先,与政府信息公开一样,政府数据开放力图提高政府的透明度和加强政府的服务能力,让公民对政府进行更有效的监督,从而促进责任政府的建设。[xvii]例如,世界银行曾经对25个实施政府数据开放的非洲国家进行实证调查,以实证材料证明数据开放所带来的政府透明度提升与责任性增强。[xviii]就政府能力而言,通过政府数据开放,期望公众与社会从政府公开的数据中发现疏漏之处,从而监督政府提升服务能力,减少错误与失误;还期望为公众提供更为个性化与智能化的服务,建立政府与民众之间更为良性的互动关系。[xix]

  

   相比政府信息公开,政府数据开放力图加强政府的透明性与服务能力建设。政府信息公开主要采取依申请公开的方式,无论是国内还是国外的信息公开制度,除了法定公开的事项,其他事项都主要依赖当事人提出申请。这种制度设计的初衷是,个人作为行政相对人或政府的服务对象,拥有对政府信息的知情权和民主参与权。[xx]同时,个人通过获取信息,可以对政府进行监督,承担“私人执法”的职责。[xxi]个人通过媒体等方式进行公共监督,可以使个人获取的信息成为人民监督政府的重要工具。[xxii]但实践证明,政府信息公开面临种种问题,很难完成增强政府透明性与提高政府能力的制度重任。一方面,中外的政府信息公开都面临政府回应效率低下的难题,面对海量的信息公开申请,政府往往需要花费大量的时间,不能及时公开;[xxiii]另一方面,我国的政府信息公开还面临申请资格受限的困境。面对实践中存在的大量政府信息公开申请,我国的司法实践发展出了“滥用信息公开申请权”教义,[xxiv]将很多政府信息公开申请排除在外。就强化政府的透明性而言,政府数据开放的有效性要明显强于政府信息公开,相对于政府信息公开的被动性与对抗性,政府数据开放更为积极与主动。

  

   其次,政府数据开放也将公众参与和公众赋能作为其目标。与政府信息公开一样,政府数据开放可以使个人更多地了解政府的相关信息,从而在个人事务与公共事务中作出更好的决策。就个人事务而言,政府数据开放使个人可以较为便利地获取相关数据,从而更为便利地进行相关活动。个人对于公共事务的参与亦是如此,相关政府数据的获取使得个人能够增强公众对于政府事务的了解。正如世界经济合作组织的报告指出的那样,政府数据开放正在成为公众“自我赋能、更高的电子参与和公众参与的关键赋能者和推动者”。[xxv]

  

   相比政府信息公开,政府数据开放力图进一步加强公共参与和公众赋能。政府信息公开一般采取非电子化的形式,常常以纸质版本回复当事人的申请,即使政府信息化水平程度提高,此类信息也并不一定会采取标准化、机器可读的格式。这就致使政府相关数据即便进入公共领域,也很难被公众搜索到。相比较而言,政府数据开放的电子化增强了政府信息或数据的可利用性,使公众能够更为便利地运用政府数据。此外,政府信息公开只对申请人开放,而政府数据开放自开始就对所有主体开放,这使得政府数据可以被多主体多维度加以利用。例如,政府公交数据的开放可能给公众带来直接的便利,也可能通过企业与社会组织的开发而带来很多间接的便利。[xxvi]

  

最后,与政府信息公开不同的是,政府数据开放还力图发挥商业价值,[xxvii]构建数据要素市场。近年来,大数据的作用和功能受到越来越多的认可,通过数据的海量融合,大数据可以发挥小数据或单独数据都无法发挥的作用,特别是对相关问题的分析与预测,大数据可以凸显其独特的优势。[xxviii]正是在这种背景下,越来越多的人开始关注政府数据的开放与商业利用,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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