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田飞龙:香港抗疫是“爱国者治港”的关键测试

更新时间:2022-04-03 10:19:41
作者: 田飞龙 (进入专栏)  

  

   4月3日至4月16日,第六届香港特区行政长官开始提名,正式选举日期定在5月8日。此前由于香港疫情严重,原定于3月27日的香港特区行政长官选举推迟。

   按照《选举程序(行政长官选举)规例》(第541J章)的规定,候选人必须在提名期内的通常办公时间内,亲自到中环爱丁堡广场三号展城馆,把填妥的提名表格送交选举主任。

   任何香港永久性居民中的中国公民、没有外国居留权、年满四十岁,并在香港通常居住连续不少于二十年,均符合资格获提名为候选人。

   每名候选人的提名须由不少于188名选举委员会委员作出,其中须包括选举委员会的五个界别中每个界别不少于15名选举委员。

   2021年,香港选举制度改革,新选举法成形,“爱国者治港”凸显为根本原则并深刻影响香港整个治理体系的内部检讨和改造。新选制之下的选委会选举和立法会选举已经完成,但第五波疫情治理仍出现百般漏洞和错失,显示出“爱国者治港”尚未从原则和制度规范转化为完整和实效化的现实及人心认同。甚至由于新制度初立,反对势力残留,香港社会还存在一定的惯性抵抗与隔膜,需要时间和智慧加以消解转化。

   2022年,香港回归25周年,“一国两制”真正的中期时刻及下半场的启幕时刻,“爱国者治港”如何超越利益口号而成为香港善治之锚,需要中央、特区政府和香港社会凝聚更清晰的实践化标准与共识,并努力做到知行合一,贤能治理,精准问责,不负人民。

   “爱国者治港”,知易行难。这一关乎香港高度自治宪制基准的根本原则,早在1980年代邓小平的“一国两制”关键设计中即居于重要地位,但其具体的制度化和实践转化则一波三折。

   香港回归以来,“一切按基本法办事”,“井水不犯河水”、中央权力高度节制、香港自治及其治理制度优越之类,造成两个严重的治港后果:

   其一,宪法及中央管治权的具体权威无法树立和落实,宪法与基本法共同构成的特区宪制秩序遭到扭曲和误导,全面管治权缺乏稳定和可持续的法理与制度支撑;

   其二,“爱国者治港”流于形式,缺乏具体的政治伦理标准和法律审查标准,导致在香港选举环节和管治环节“容留”或“渗透”了大量的反中乱港分子,造成了香港立法会的“恶质拉布”传统及香港公务员体系一定程度的保守反动性,并导致体制内反中乱港势力勾结外部干预势力,扶植本土极端势力,持续从事危害“一国两制”与基本法秩序的破坏行为,却没有相应的制裁性法律加以惩罚。

   2014年“非法占中”和2019年修例风波,将“爱国者治港”的巨大伦理赤字和制度漏洞展现无遗,凸显了香港“一国两制”制度体系的重大风险和危机,倒逼中央直接出手,引入香港国安法和新选举法,开展香港社会治理改革,并结构性推进香港融入国家发展大局和治理体系。

   但2022年初的第五波疫情挑战及香港特区政府的能力表现,再次敲响“爱国者治港”的警钟。“爱国者治港”不是口号政治,不是表态政治,更不是利益内卷政治,而是开放竞争的贤能政治和民主政治。香港抗疫以“动态清零”为既定路线,但在实际执行中变形走样,拖累香港社会与国家抗疫大局,也拖累粤港澳大湾区战略的深度推进及北部都会区规划的实质性启动。

   “爱国者治港”,到底在“说爱”(资格审查和宣誓)之后,如何经受具体治理过程的检验和挑战?如何压实贤能政治的具体标准?如何有效回应中央和香港社会的交叠监督和问责?是香港“一国两制”下半场的关键议题。

   “爱国者治港”不是一种简单的荣誉或利益归类,而是一种沉重的自治责任和服务国家的政治责任。“爱国者治港”主要承担两方面的责任:其一,香港繁荣稳定;其二,国家主权、安全与发展利益。因此,能够治港的“爱国者”既要懂香港,又要懂国家;既要有专业,又要有战略;既要会规划,也要能执行;既要讲法律,也要讲政策。这些对治港者“高级质素”的逐步清晰化的提炼与表达,展现了“爱国者治港”的贤能政治本质。

   夏宝龙副主席提出的“坚定的爱国者”、“五个善于”、“五有”等具体化标准,就是围绕“爱国者治港”如何选贤与能、良政善治展开的,就是为了建设香港民主体制下的贤能政治。特别是两会期间夏宝龙提出的“五有”(即有情怀、有格局、有担当、有本领、有作为)是进一步的进阶性标准。我也在近期文章《善治标准的深化:“贤能爱国者”才配治港》(香港AM730,2022年3月14日)中提出,中央对港的善治标准已经深化,只有“贤能爱国者”才配治港。

   中央对“爱国者”的要求,基本原则和方向始终没有改变,从1980年代邓小平就提出过“爱国者治港”,且这一原则是“一国两制”行稳致远的根本原则。但“一国两制”的内外环境、国家战略、香港地位与世界体系都在发生剧烈变化,特别是香港近些年从占中到修例风波、从中美贸易战到国安法,爱国者所受之挑战和检验日益凸显,能力短板也在暴露。

   在此背景下,爱国者的具体标准和要求是升高的,应对内外变局的治理能力是升高的,现有管治团队及其能力水准是否“合格”,中央和香港社会都在加以观察和考验。特别是第五波疫情之综合应对,显示港府在“爱国者治港”核心层面尚未给出让中央和香港社会满意的答卷。我提出过香港抗疫是“爱国者治港”的关键测试,这一测试正处于最为关键的闯关阶段。

   比较而言,“五有”相对于“五个善于”更加凸显战略视野、施政能力和责任伦理的整体化水准。港府官员能否做成“五有新人”,真正达到“爱国者治港”在新时代的客观和提升的标准,现在还难以下结论。

   具体到香港抗疫中的“爱国者治港”综合表现及其合格性问题,是对“爱国者治港”的关键测试。香港抗疫中的主体责任是特区政府依据宪法、基本法在自治范围内的整体责任,也是最高指示确认和压实的具体责任。

   最高指示给出了有关主体责任如何落实和如何检验的要点,是对香港抗疫的关键性指导。主体责任是“爱国者治港”的集体责任,特首是大班长,但具体部门负责人也必须是“坚定的爱国者”,也是主体责任的分担者,甚至全体公务员都必须走上抗疫一线,以回应主体责任的政治要求以及服务人民的根本政治伦理。法律确定的公务员职责是日常法治条件下的官僚制分工责任,但疫情防控属于公共卫生紧急状态,香港也有援引紧急法制定专门规例,故公务员不能以日常职责推卸应急责任,否则构成渎职。

   香港抗疫过程中出现的指挥不一、责任推诿、执行力不足等现象,反映出特区政府在管治理念上缺乏“为人民服务”的积极作为,缺乏“爱国者治港”的情怀和责任感,仍然存在“打一份工”的消极公务伦理和精致管理与推卸责任的公务陋习,甚至存在对“动态清零”抗疫路线的软抵抗。

   这些公务员体系的内在痼疾必需重视和严厉改革,否则不止是抗疫,甚至其他涉及经济民生与融合发展的管治事务都会被延误和破坏。我注意到香港社会有人提出疫情过后要进行公务员体系的大检讨和管治改革,我是支持的,再这样掉链子和跟不上时代,对“一国两制”与“爱国者治港”都会是严重拖累。

   抗疫是综合性的政治检验,抗疫挫折对“爱国者治港”的打击是严重的,包括两个方面:其一,“黄丝”反对派的幸灾乐祸,并借此传播有关“爱国者治港”的负面和否定性信息,对特区政府的管治权威和政策执行力构成挑战;其二,爱国人士阵营对疫情防控不力,导致无法通关及经济民生状况受挫,有很大民怨,对特区政府管治的基本支持力量也在酝酿反弹,表达不同形式的不满和怨气。

   问题出在,“爱国者治港”的有关制度建设刚刚落地,尚未深入人心,也还未在公务员体系有真正的转化落实,有个客观的制度社会化的时间差。“爱国者治港”需要选贤与能,需要监督问责,需要中央与香港社会形成监督性合意与合力,需要在关键议题(如抗疫)上展现管治能力并由此检验淘汰不合格官员。只有坚持严格的贤能者上,非贤能者下,“爱国者治港”才能确立真正的制度威信与民众认同。

   有学者提出香港抗疫中的“问责”怪象并与内地问责进行对比,是国人理解“一国两制”的一种印象方式。这是基于对“一国两制”范畴问责现象的直观对比,所提出的疑问有一定道理,也是香港社会关心的制度性问题。

   实际上这也是西方选举民主的固有问题,西方抗疫一塌糊涂,也没有什么人被问责,承担什么责任。在疫情问责方面,香港的表现和西方有高度相似性。这不是香港的孤立问题,是问责制度和问责文化的问题,与西方逻辑一样,认为主要的问责是选举,到了选举日再说,其他情形下的问责有专门法律程序处理,但如果公务员是按照法律程序行事,则没有责任。西方式问责,选举是政治问责,是综合性评价,但日常的法律问责主要贯彻官僚制逻辑的程序问责原理,与内地大刀阔斧的政治性问责不同。

   香港主要官员的问责制需要进一步建立健全:一方面,需要在“爱国者治港”的全新要求下考虑继续扩大问责制官员范围,增强特首的行政主导权;另一方面需要订立更严格的问责规范和惩治细则,克服程序主义的弊端,引入与内地问责文化类似的、政治性问责与法律性问责相结合的新问责制度体系并严格执行;其三,在问责动力方面,需要增强中央的监督权和香港民众的监督权,形成自上而下和自下而上的双重动力机制,尽可能杜绝懒政和庸官现象,提升“爱国者治港”的质素和公信力。

   “爱国者治港”还应落实到新选制构造的新的行政立法关系之上:新立法会如何有效监督政府?政府如何接受立法会监督并形成良性互动?在反对派整体退场的条件下,新立法会更有“贤能”和专业化的压力,也有民意的聚焦和苛责,而政府不能以为立法会内都是“自己人”而傲慢懈怠,背离代议民主制度的规范性和权力制约伦理。

   新选制落地未久,制度规范的社会接受还有一个时差问题,且新立法会内部整合及形成新的监督规范与文化,需要有一个养成过程。这方面要有一定的耐心,不是立竿见影的。新选制确立的行政立法关系,改变了过去对抗拉布为主的立法会文化,呈现出建设性合作以及支持行政主导的良性趋势,客观上有助于特区政府依法施政及回应社会民生关键诉求,这方面的逐步改善也需要肯定。

   香港民建联作为最大的建制派政党,曾在近期有关特区政府接待内地医疗专家组事宜上提出批评意见,但由于调查研究不足而遭到特区政府反驳,被要求道歉。民建联此次监督的风波表明:

   其一,他们感觉到了监督表现上的民意聚焦和压力,有了履行民主监督责任的强烈意识,这是好事;

   其二,监督需要做好调查研究和案头分析,做到精准有力,监督到点子上,这方面还存在欠缺;

   其三,特区政府需要习惯并接受建制派的监督甚至挑刺,即便有信息不准确的监督意见,政府也不能简单回怼,歇斯底里,而是要耐心解释和澄清,否则就不合乎代议民主的基本规范和风度;

   其四,经过多个回合的监督尝试与磨合之后,专业化和政策化的高质量监督会逐步占据主导,从而呈现“爱国者治港”的贤能政治本质,新立法会中有许多非政党背景的专业人生,开展专业化监督是增强香港立法会监督能力和社会认受性的重要途径;

   其五,香港正处于经济民生转型与融入发展的战略机遇期,大量的立法和政策制定需要立法会展现理性角色,立法会议员要积极主动作为,在监督和引导香港民主政治发展、社会民生改善和融入国家发展大局方面承担责任,作出贡献,形成有强大知识能力、政策能力和审议理性能力的高素质民主代议机构,逐步赢得政府和社会的共同尊重与信任。

   爱国立法会如何实质性监督政府,而不是简单的政策护航或成为“橡皮图章”,这是香港新选制下民主政治的新课题。整体上,香港的爱国者阵营要有危机感,要有合理而系统的干部培养、论述提升及民意沟通活化机制;越有权力和资源,就越要谦虚谨慎,做好调查研究和政策分析,在政府面前表现出民主代表性和政策专业化水准,争取进行有实质内涵和政策价值的监督和辩论。监督政府不要流于形式,不是为监督而监督,而是为人民进行监督。

   总之,“爱国者治港”已有香港修例风波治理失败的惨痛教训,又有香港国安法和新选举法加持和制度化的具体支撑,更有作为一种新时代“一国两制”根本原则的宪制定位,以及在香港社会政治基础中逐步扎根和巩固的贤能政治要求,必然会在“一国两制”下半场表现出价值凝聚和良政善治的中心地位和强大功效。

   “爱国者治港”不仅要从制度上确保反中乱港势力出局以及爱国者基本忠诚度,还需要在贤能政治及管治能力标准意义上深化制度性要求和问责规范,以及在社会政治基础意义上持续与香港社会及民众展开制度性和心理性对话,凝聚强大的民心认同基础,为“一国两制”行稳致远提供善治之锚。

  


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