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王锡锌:参与式治理与根本政治制度的生活化——“一体多元”与国家微观民主的建设

更新时间:2022-03-29 14:25:43
作者: 王锡锌  
在这个意义上,根本政治制度的构成要素,主要是人民代表大会制这一代议制民主形式,但是也包括了人民对国家事务、经济文化事业以及社会事务的参与性的管理权。

   基于社会主义民主传统和转型国家的民主经验,中国的民主体制应当进一步落实宪法上述规定中所蕴含的“一体多元”的制度格局。

   “一体”即人大的代议制民主,解决的是国家权力的根本合法性问题,具有解释性特征。“多元”指包括参与民主、基层民主、党内民主、协商民主等在内的多种民主形式,解决的是具体权力行使的妥当性问题,具有功能性特征。正如前文所及,这一制度格局在宪法层面已有规定,但长期以来却没有得到足够的重视,在实践层面也未得到充分的展开和发展。

   然而,对于大国的治理而言,“一体多元”的治理格局非常重要。这不仅仅因为它是根本法所确立的制度格局,更重要的是因为这种制度格局能够在大国治理中发挥重要的功能,提供稳定高效的治理机制。通过“多元”做实“一体”,以“多元”之“治效”,补“一体”之“治道”。

   一方面,作为一个单一制的多民族国家,要保持国家可持续的稳定和发展,在宏观政治层面上,适当集权是一个理性的选择。这就是“统治集权”。这意味着,在国家主权的代表者及主权行使等层面,执政党及国家的领导层应有有效的政治决断权。中央对关涉国家宏观层面的重大战略事项、国家利益、国际事务应对等,应拥有决断性权力。而“一体”正是这种统治集权的制度保障,它使宏观战略决策在获得民主化资源的同时,又能保持必要的高效。

   另一方面,由于中国各地区发展的不平衡和巨大的地方性差异,以及人民代表大会制在现实政治过程中的地位和手段尚不足以承担起全部的治理功能,就需要通过“多元”、多渠道、多形式的民众参与途径,来落实地方性、局部性的公共事务管理。同时,“多元”的民众参与,还可以弥补在人大开会间歇期的民主空白,使国家根本政治制度得到日常化的、具体化的展开和实践。

   四、“一体多元”有助于促成“宏观民主”与“微观民主”结合

   对于大国的治理而言,全国性、战略性事务的应对,无疑需要适度的“统治集权”。“统治集权”是相对于“管理分权”而言的。宏观政治层面上的代议制民主是相对于微观治理层面上的多元民主而言的。

   但在“统治集权”所针对的宏观政治事务之外的领域,地方性事务和管理性事务的处理,应以“分权”为导向而进行制度设计,通过多种形式、多种途径吸纳民众的参与。早在密尔的宏观民主/微观民主的两分框架中,就可以找到这一制度设计的理论根源。托克维尔对美国新英格兰乡镇自治的观察也表明这一框架根源于民主和治理的经验性本质。

   “统治集权、管理分权”的宏观与微观划分,也与我国《宪法》第 5 条所规定的中央与地方关系原则相一致,即“遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性”。应该看到,在急速的社会变迁过程中,宏观领域的统治集权与政治体制的相对稳定性应具有优先性。平稳转型的可靠改革策略,并不在于宏观政治的结构性冒险,而在于微观领域的民主参与和治理机制优化。在当下的体制变革中,既不能一味地不变,也不宜进行体制的结构性冒险。在“一体”之下的“多元”民主参与机制的落实和展开,可成为当前体制变迁的发力点。

   多元、多渠道的微观民主的推行,有利于将基层民众组织吸收、包容到与其自身利益密切相关的地方性事务之中,通过治理技术层面上的信息开放和沟通理性,催生一个个“治理细胞”( 可以是村、社区、乡镇乃至县域) 的发育,并在此过程中提升民众的参政能力、地方性自治能力和对国家政治的理性认同程度。

   进而言之,通过微观民主的经验性实践与体验,一种基于民主和法治的现代国家认同才会具备本土的经验根基,“民主合法性”的规范取向才能真正扎根于中国自身的政治社会基础之上。这样一种政治合法性的微观生产机制,可以为中国转型社会中的政治和公共治理提供变化中的平衡和稳定,为宏观政治转型提供丰富的经验支持和更优质的理性选择环境,发挥出一种从微观治理到宏观治理的“民主传递性”功能,其治理效果无疑将明显优于粗放管理、压制甚至控制模式的被动型管理体制。

   五、微观民主的宏观意义

   中国微观民主的政治实践由来已久。古代的地方“乡绅”治理具有一定的基层自治色彩,对于中国古代政治体系的稳定起到了重要的作用。伴随着近现代革命而来的激进主义运动,在改造宏观政治的同时,也损伤了中国社会的基层自治结构及其治理技术传统。

   改革开放以来,在人民公社失败的历史背景之下,村民自治异军突起,接续了中国社会的基层治理传统。然而,伴随着中国改革开放成长起来的村民自治,尽管在发展上相对优越于其他层次的民主,但仍然囿于“选举民主”的代议制逻辑,难以展开日常化、具体化、直接参与性的治理过程。因此,在微观民主的建设上,我们要吸取村民自治的经验和教训,不能仅仅把基层自治理解为“微缩版”的选举政治。

   我们主张的微观民主是一种地方治理的综合框架,涉及到政治、行政与司法系统的结构协调、功能优化与治理技术的具体改进。不管是在市县层面、乡镇层面还是村落自治层面,基层治理都应当注重在选举之外民主多渠道的有效政治参与和管理。事实上,在实践中我们已经看到一些注重参与式治理和微观民主的实践个案。比如长沙县“开放型政府”建设的综合治理改革、浙江温岭的“参与式预算”改革等等。

   微观民主,因其微观,所以具体,所以生活化,所以既可以调动民众参与积极性,又可以使参与的效果得到民众检验。

   通过在微观治理层面上落实“多元”的民众参与,可以为大国的宏观治理提供政治和社会环境。事实上,一个个有效的“微观”治理实践样态,正是构成大国治理和国家可持续稳定与发展的坚实政治基础。

   “参与式治理”本身是一个“有序参与”的方案。它着眼于宏观民主,但从微观民主开始努力。它首先是一种“增量改革”,即以现有的政治和行政组织为基本平台,逐步拓展民众参与的广度和深度。在此过程中,逐步对一些结构性的体制问题进行调整。在此意义上,它也是一种“存量优化”。在操作层面上,微观的参与式治理也可以具有很高程度的多样性,可以根据不同地方的实际情况进行调整。在基层治理层面上,所涉及的公共事务都与当地群众利益息息相关,因此民众将会有较高的参与意愿; 同时这些地方性事务不涉及过于宏观的政治性问题,民众也拥有足够的参与能力和资源。通过不断的参与实践,民众的政治认知能力不断提升,政治行动能力获得切实发展,共同体意识和认同感得到增强。这些正是培育现代公民公共精神培育的必由之路。

   民主具有多面向的特征,它不仅是抽象的理论,宏大的政治蓝图,更应是具体的生活方式。“参与式治理”就是倡导从那些与公民个人利益切身相关的微观领域入手,引入公民参与的实践,扎实培育公民的政治认知和政治行动能力。从制度层面上讲,也是通过“一体多元”的民主体制格局和微观民主的实践,消除公民的“权利泡沫”,使民众真正参与到与他们切身利益相关的公共事务管理之中。

   无论如何,只有当一种政治制度安排成为民众日常化的、生活化的经验感受,并能够为他们所感知、经历和检验,我们才能够体验到作为一种根本政治制度的“根本性”。

  

  

王锡锌,北京大学法学院教授、博士生导师。

   来源:《法学杂志》2012年第6期。因排版需求全文省略注释。


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