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李伯重:信息收集与国家治理:清代的荒政信息收集系统

更新时间:2022-03-29 14:10:03
作者: 李伯重 (进入专栏)  

  

   20世纪初,威廉·格雷厄姆·萨姆纳和阿伯特·凯伊提出了一种被称为“融合论”、与主流的“冲突论”针锋相对的理论,认为:“政府的基本职能就是作为社会协调的保障,在其权力范围内维持和平和秩序。显而易见,这种协调在生存斗争中构成了一种有利条件,具有这种协调的社会比没有这种协调的社会能更好地适应其生活环境。”1我不打算对这种理论进行评论,只是想说一点,其在相当范围内是正确的。因为任何政府,倘若要作为社会协调的保障,在其权力范围内维持和平和秩序,就必须重视民众的疾苦,保障民众的基本生存权利。否则,这个政府是无法长期存在的。这一点,我国古人早已认识到。据《尚书·五子之歌》,早在夏代就有了“民惟邦本,本固邦宁”这样的警世名言。东汉学者王符在其《潜夫论·本政》中,对“固本”做了进一步阐释,认为要“固本”就要“安民”:“天以民为心,民安乐则天心顺,民愁苦则天心逆。”直到明代,朱元璋认为统治者最重要的工作是“恤民”:“天以子民之任付于君,为君者欲求事天,必先恤民,恤民者,事天之实也。”(1)

   要怎么安民恤民?孟子对此说得很清楚:“明君制民之产,必使仰足以事父母,俯足以畜妻子,乐岁终身饱,凶年免于死亡;然后驱而之善,故民之从之也轻。今也制民之产,仰不足以事父母,俯不足以畜妻子;乐岁终身苦,凶年不免于死亡。”(2)为此,历代统治者都从“乐岁”和“凶年”两个方面制定了相应的措施,以求能够安民。二者中,“凶年”(即灾年)对民众生存的影响更大,因此也成为恤民的重点,“凶年”救济就是救灾。

   然而,救灾并非易事。特别是在中国这样一个广土众民的大国,自然灾害无年无之。在近代以前,交通运输手段落后,要进行有效的救灾工作,就必须有一套行之有效的制度,而这个制度又离不开信息的收集。因此信息收集就成为国家治理的重要工作。

   一、中国历史上的荒政及信息收集

   马克思说:小农生产不仅弱小而且极不稳定,“无数偶然的事故”都可能使小农丧失生产条件并陷入贫困,“对小农民来说,只要死一头母牛,他就不能按原有的规模来重新开始他的再生产。这样,他就坠入高利贷者的摆布之中,而一旦落到这种地步,他就永远不能翻身”(3)。在正常的年份情况还这样,如果遇到严重的天灾,没有救济,他们的命运可想而知。正如《孟子·梁惠王上》中所言,此时“惟救死而恐不赡,奚暇治礼义哉!”灾民连活都活不下去,那就谈不上什么遵纪守法、维护和平与秩序了。因此,中国历史上能够享国长久的朝代,政府都会将救灾作为基本国策之一,并制定各种措施,将此国策付诸实施。这些措施就是“荒政”。

   荒政的内容很多,《周礼·地官司徒》提出了“十二荒政”说:“以荒政十有二聚万民:一曰散利,二曰薄征,三曰缓刑,四曰弛力,五曰舍禁,六曰去几,七曰眚礼,八曰杀哀,九曰蕃乐,十曰多昏,十有一曰索鬼神,十有二曰除盗贼”,但是实际采取的有效措施主要是平籴、减税、赈济、移民等,这些措施中最主要的又是给灾民发放救济口粮,以让他们能够活下去。

   粮食是人赖以生存的物质基础。秦汉之际,郦食其对汉高祖说:“王者以民人为天,而民人以食为天。”(4)意思是说统治者依靠的是人民,而人民依靠的是粮食。事实确实如此。如果没有粮食,就是保卫皇帝的禁卫军也靠不住。《资治通鉴》卷二百三十二记载了一件因缺粮引起的“王朝危机”事件:唐德宗贞元二年,“关中仓廪竭,禁军或自脱巾呼于道曰:‘拘吾于军而不给粮,吾罪人也!’上忧之甚,会韩滉运米三万斛至陕,李泌即奏之。上喜,遽至东宫,谓太子曰:‘米已至陕,吾父子得生矣!’时禁中不酿,命于坊市取酒为乐。又遣中使谕神策六军,军士皆呼万岁”。之所以出现这样的王朝危机,是因为“时比岁饥馑,兵民率皆瘦黑,至是麦始熟,市有醉人,当时以为嘉瑞。人乍饱食,死者复伍之一。数月,人肤色乃复故”。由此而言,粮食供给是王朝生存的关键。

   粮食生产严重依赖自然条件,特别是气候条件,即如《吕氏春秋·审时》所言:“夫稼,为之者人也,生之者地也,养之者天也。”如果气候变化引起粮食生产短缺,就会导致社会动荡和统治危机。为了避免或者减轻由天灾引起的灾难性后果(其中包括政权垮台),帝制时代的中国国家建立了救灾制度。这种救灾制度的核心是政府手中掌握相当数量的粮食,到了灾年可以动用来救济灾民。手里没有粮食,怎么去救济?所以中国历代建立了国家的粮食储备仓库制度,也就是仓储制度。但是这种仓储的规模很有限。宋代的常平仓存贮量始终不多,未能达到防灾防乱的目的(1)。明太祖在全国推行预备仓,令“常存二年之蓄”(2)。洪武以后,政府又相继恢复社仓、义仓及常平仓之制,以为备荒之策。成化七年,朝廷颁令要求“每里积粮三百石或五百石”(明制每里110户)(3)。弘治四年礼部尚书周洪谟上疏建议预备仓积谷标准,不是按里积储,而是按每年收成状况积储。大丰年积储收成的十分之三,中丰年十分之二,小丰年十分之一(4)。但是仓储制度的实施是很复杂的工作,需要各方面的积极配合。明朝从宣德以来,粮食的仓储制度就逐步损弛。这种损弛,首先从地方粮仓开始。明太祖虽令各地遍设预备仓,但因地方官对预备仓的设置不予重视,预备仓设置并没有遍及全国各州县(5)。明代仓储的规模虽比前代更大,但尚未形成全国规模的仓储系统。

   要使全国性的国家仓储制度有效运作,政府必须掌握充分、及时和可靠的信息,以决定在何时、何地、以何种价格和何种方式收购和发放粮食,以及如何从不同地方的粮仓、以何种方式、调拨和运输多少数量的粮食。为此,帝制时代的中国国家建立了粮价奏报系统,以掌握各地粮价。粮价奏报制度是古代物价管理制度的一种。早在西汉时期,政府就制定了物价的“月平”制度,即主管机关根据市场行情、商品质量、数量和规格等因素,每月对市场物价进行一次评定,从而制定出该时期的“均价”,并以此价格为基准进行买卖,以稳定市场,保证税收。这种制度到了唐代发展成为“市估法”,就是市场官员按一定的标准,定期对市场物价进行调研、评估,以此作为一定时期市场的指导价格和官方买卖的物价执行依据。唐律对市场物价管理就有“依令,每月旬别三等估”(6)和“以二物平市,以三贾均市”(7)的规定,即市场管理官吏每十天对市场上的商品价格评定一次,同一品种的商品视其质量优劣,分为三等价格,精为“上贾”,次为“中贾”,粗为“下贾”。市官将这些帐簿呈报官司。不过这些物价信息的收集,都还是地方性的。到了中唐时期,著名理财家刘晏担任转运使,“常以厚直募善走者,觇报四方物价。虽远方不数日皆达使司。食货轻重之权,悉在掌握,国家获利,而天下无甚贵甚贱之忧”。这就是说把各地的物价信息都收集到他那里,从而可以掌握全国主要城市的物价信息。宋代建立了全国性的物价申报制度,作用主要是为政府的杂买务进行政府采购时提供物价信息。粮价是物价的重要部分,但对粮价信息的专门收集,可能是到了北宋才从物价信息收集中凸显出来的。北宋中期,政府对常平仓的籴粜制定了较为严密的制度。宋神宗熙宁元年(在王安石变法开始前一年),朝廷下令,各地把十五年以来的粮价分为平及贵、贱三等上报,分别确定贵、平、贱三等粮价,以此作为常平仓进行籴粜的依据。明代情况也大致如此,但仍然尚未形成完备的粮价信息收集制度。

   由于粮食生产严重依赖于气候条件,因此历代政府建立了雨泽奏报系统,收集全国的气候信息,以预测和核实从各地收集到的粮价信息。以这些信息为基础,提前进行准备,应付一些地区因天灾导致的粮食减产带来的危机。雨泽奏报自秦汉以来就已形成,州县一级的官员必须定期向朝廷上报当地的降水情况,即所谓的“上雨泽”。宋代的雨泽奏报制度在程序和格式上都已有明确的要求,程序上已经出现了层层递报,即由低层政区向高层政区递报,格式上则有两方面的要求:一为奏报降水时间,二为奏报降水多少,基本上具备后世“雨雪分寸”的雏形。但宋代的雨泽奏报制度是断断续续地执行的,并存在诸多弊病,因此对宋代雨泽奏报制度的评估不能过高(1)。

   明朝立国后不久,明太祖即“令天下州县长吏,月奏雨泽”,并对雨泽奏启题本格式作了具体规定:“某衙门某官臣姓某谨奏为雨泽事。据某人状呈,洪武几年几月几日某时几刻下雨至某时几刻止,入土几分。谨具奏闻(以上雨泽事字起至入土几分止,计字若千个,纸几张)。”但各地向朝廷“月奏”雨泽的规定没有继续执行下去。万历时余继登谈到雨泽奏报时说“此奏不知何时遂废”。明末清初顾炎武也说“后世雨泽之奏遂以寝废”。因此学界普遍认为明代雨泽奏报制度止于永乐末年。但刘炳涛认为,明代中途虽有如余继登和顾炎武所说“寝废”的情况,但从整体上来看,雨泽上奏在明代一直持续着,雨泽奏报制度在局部地区一直贯穿于明代,并不像传统认为的只存在于明初,并且在中央和地方有着一套完整的管理机构和从事人员(2)。这里姑不就此进行讨论,仅指出:明代的雨泽奏报制度实行并不认真。

   在清代以前,政府的救灾工作所需要信息主要是通过勘灾调查获取。也就是说,在灾害发生时,当地地方官员先行勘灾,将灾情上报户部,然后再由户部派遣官员前往灾害发生地进行核实。这种做法往往导致救灾工作的迟滞,同时也给地方官员虚报和瞒报开了方便之门。

   二、清代的荒政与信息收集

   民生的问题对于清朝统治者来说格外重要。王钟翰先生指出:在努尔哈齐时期,满族的社会发展阶段还处在奴隶社会,到了皇太极时代才开始从奴隶社会向封建社会过渡。(3)入关以前,满族统治者积极学习内地政治经济文化,吸收了一些内地的制度。但是无论如何,满族在各个方面都是比较落后的。不仅如此,满族人口也很少。依照现在许多学者的看法,入关的八旗官兵(包括满八旗、蒙八旗、汉军八旗在内),加起来不过十六七万人。这些旗兵有一半驻扎在北京,拱卫京师,余下的则分布在中国各地。内地人口虽然经过了明末大乱,一般估计也还有一亿以上。依靠那么一点兵力,统治那么大的国家,肯定需要非常高明的统治技巧。这种统治技巧来源于哪里?对清朝统治者来说,最重要的就是吸收前朝的经验教训,而前朝的经验教训中最重要的一条就是:明灭于农民起义。

   这个历史教训,清朝统治者从一开始就非常清楚地认识到了。雍正帝说:“明朝天下亡于流贼李自成之手,是强盗劫去家财。赶出明之主人者,李自成也。”(4)而明末农民起义最主要的原因,是老百姓没有饭吃。明末天灾严重,民不聊生。明亡之前,大科学家宋应星就已看到:“普天之下,‘民穷财尽’四字,蹙额转相告语……今天下……所少者,田之五谷、山林之木、墙下之桑、洿池之鱼耳。……今天下生齿所聚者,惟三吴、八闽,则人浮于土,土无旷荒。其他经行日中,弥望二三十里,而无寸木之阴可以休息者,举目皆是。生人有不困,流寇有不炽者?”(5)华北和西北地区灾情最为严重。崇祯七年(1634),家住河南的前兵部尚书吕维祺上书朝廷说:“盖数年来,臣乡无岁不苦荒,无月不苦兵,无日不苦输挽。……野无青草,十室九空。于是有斗米值银五钱者……有采草根树叶充饥者;有夫弃其妻、母弃其子者……有自缢空林、甘填沟渠者……有鹑衣菜色而行乞者……有泥门担簦而逃者;有骨肉相残食者”,在此情况下,“欲使穷民之不化而盗,不可得也;欲使奸民之不望贼而附,不可得也;欲使富之不率而穷,良之不率而奸,不可得也”(6)。陕北一带灾情更重,延安籍官员马懋才上疏说:“民有不甘于食石而死者,始相聚为盗,……间有获者,亦恬不知怪,曰:死于饥,与死于盗等耳,与其坐而饥死,何不为盗而死,犹得为饱死鬼也。”(1)在此情况下,社会如何能安定,政权如何能长存呢?

殷鉴不远,在夏后之世。为了保住政权,清朝统治者不得不关心民生,尽量让民众在灾年不至于因饥饿而造反。由于上述清朝的特殊性,所以统治者对救灾的重视和所下的功夫都超过历代统治者,(点击此处阅读下一页)


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