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秦小建:监察体制改革促进监督体系贯通的逻辑与路径

更新时间:2022-03-24 16:00:41
作者: 秦小建  

  

   摘要:  监察体制改革前,原有监督力量较为分散,难以形成监督合力。监察体制框架构造完成后,促进监督体系贯通就成为深化监察体制改革的目标。监察体制改革是对监督体系的结构性调整,但由于监察监督的相对集中,也给监督体系贯通带来新的挑战。应立足监督体系的构造逻辑,重点关注“如何避免监察监督的单兵作战”“如何实现监察监督与其他监督机制的联动”“如何促进人员监察与行为监督的衔接”3大议题。在“人员腐败—职务违法或犯罪—公权力行为失当”的腐败逻辑中,监察监督专司人员监察。从有效的人员监察延伸到对公权力行为的规范控制,则有赖监督体系内各监督机制的衔接配合。在此基础上,应探索人员监察与行为监督的联动,形成监察监督与公民监督和人大监督的对接。

   关键词:  监察体制改革;监察法;监督体系;腐败治理

  

   一、问题的提出

   在宪法体制中,控制权力的模式有两种:一是制约,即基于权力行使的过程性,将其分解为若干环节,分别交由不同的机构行使,使其合理分工,彼此制衡。制约以科学的职权分配为前提,否则便可能陷入推诿或对抗,减损权力运行的效率。二是监督,即基于权力的功能性区分,按照专业化的职能分工,设立专门的监督机关,对被监督对象进行单向的监察、督促和追责。[1]与制约模式不同,在这种模式下,监督机关与被监督对象之间不存在职权交叉,因而可保障被监督权力独立行使,但较为强调监督机关的权威。在我国,以民主集中制为原则组织起来的宪法体制更加强调监督。监督嵌入“决策—执行—监督”的功能性分权结构中。对应决策体制与执行体制的功能区分、内部结构设计和运行过程,监督也从单向的一元化权威控制模式,转向由多种监督机制构成、功能界分清晰、权限划分明确、程序设置适当的法治化监督体系。

   现有研究对监督体系的梳理,大多停留于对具体监督机制的列举,[2]有的涉及各监督机制结构层次的体系安排,[3]也有学者从监督主体、对象、事项、方式方法、对监督者进行监督等监督体系的要素展开体系性的研究。[4]但尚未有从宪法体制的规范结构维度对监督体系的构成逻辑进行揭示的研究。这一研究现状,在客观上与我国监督体系的构建过程有关。我国监督体系在构建之初并未进行系统的设计和规划,而是在国家体制变迁的背景下渐进发展起来的。这导致不同监督机制之间的职权分工、范围划分和责任区分并不十分清楚。并且,在其发展过程中,在部分监督机制效果不佳时,国家又不断创设新的监督机制,由此出现叠床架屋、纵横交错的多重监督,[5]从而进一步扰乱了本就不甚清晰的监督体系的逻辑。

   监督体系的构成逻辑,是分析当前监督体系不贯通、缺乏监督合力问题的理论基础。有学者认识到,与传统权力监督强调自上而下的单向监督不同,现代监督体系是一种“循环监督链”,强调各监督机制间的协调配合。[6]但从监督体系贯通的具体方案来看,现有研究虽然指出监督权配置失衡、监督机制之间衔接机制不畅通等问题,但要么缺乏体系性的规范支撑,局限于“头痛医头、脚痛医脚”的建言;要么停留于对“以党内监督为主导,推动各类监督有机贯通、相互协调”这一重要精神的表面理解,[7]未触及“主导”的规范含义及其对应制度结构。

   贯通监督体系、增强监督合力,是监察体制改革完成职权配置和体制构造后的下一阶段目标。党的十八大后,国家启动监察体制改革,组建了各级监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公,实现了对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。在此基础上,“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系,把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来,增强监督合力”。[8]下一阶段,监察体制改革对其他监督机制会产生何种影响,能否以此为契机促成监督体系的贯通,等等,均须立足监督体系的构成逻辑进行深度追问。2021年颁布的《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称《监察法实施条例》)第21条明确规定了监察监督与其他监督机制“贯通协调,健全信息、资源、成果共享等机制,形成监督合力”的目标,并进行了一定的制度化努力,但还须从体系上着力展开。本文立足于监督体系的构成逻辑,尝试分析监察体制改革对监督体系的结构性影响及其挑战,探讨监察体制改革促进监督体系贯通的路径。

   二、监督体系的构成逻辑

   监督体系是由不同监督机制在明确的监督职权分工的基础上,通过有效的协调配合所形成的有机整体。在监督体系中,各种监督机制分工明确,各自具有不同的监督范围、监督职权、监督方式和手段、监督程序和责任设置,监督机关的性质也不同。各监督机制之间具有互补性,在分工的前提下协调配合,既要实现对各个层次、各个部门、各个领域的监督全覆盖,也要实现功能互补,增强监督合力。由此,可将监督体系的构成逻辑提炼为3个层次:第一,在体系内的监督机制布局上,多种监督机制在统一领导下明确各自的功能区分,各司其职,实现监督全覆盖;第二,在监督过程中,针对同一监督对象,实现不同监督机制的联动,形成监督合力;第三,细分被监督权力的运行过程,分别设置监督机制。

   (一)以功能区分为前提的监督机制分工

   在宪法体制的结构视角下,各监督机制的功能区分,取决于监督机制所处宪法体制不同结构的功能设定。若没有基于功能的监督分工,则笼统的权力监督势必引发监督错位。宪法体制的结构分化,意味着权力格局和权力功能结构的分化。易言之,整体意义上的权力监督,已被分化为基于功能分权的职权监督。这也决定了各监督机制在监督对象、方式和权限等方面的区分。

   基于《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)序言、第2条、第3条及第二章的规定,中国宪法体制的规范结构可表达为以下图式:“党领导人民—人民代表大会—国家机构—公民”。具体而言:第一,党领导人民的主权结构。党通过群众路线、多党合作和政治协商、党内民主等民主渠道凝聚人民意志。第二,以人民代表大会为中心的政体结构。人民代表大会作为权力机关,将人民意志转化为以法律为主要形式的国家意志,并产生行政机关、监察机关、审判机关、检察机关等国家机关。第三,以国家任务实现和基本权利保护为目标的治理结构。国家机构通过对法律的执行、适用和监督等职权行使,将国家意志具体化为公民个体的权利义务,落实“国家尊重和保障人权”之宪法目标。由此,在宪法体制各个环节的功能耦合下,抽象的国家目标和国家任务被融入宪法体制的民主过程,经由人民主权正当性加持的“立法(决策)—执法(执行)”结构,实现对公民的权利保护。这是现代国家治理的人民性和民主性原则的理想呈现。[9]

   然而,理想逻辑的运行也面临复杂实践的诸多偏离。在组织结构的各个功能环节设置监督机制,确保各环节职权的规范行使,并有效纠正实践偏离,就成为一种务实的制度选择。在中国宪法体制的各个功能环节,均设有监督宪法功能实现的监督机制,详述如下。

   第一,在“党领导人民”的主权结构之下,设置党内监督。习近平总书记指出:“党内监督在党和国家各种监督形式中是最根本的、第一位的,但如果不同有关国家机关监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督等结合起来,就不能形成监督合力。”[10]依据《中国共产党党内监督条例》的规定,党内监督是一个体系,包括党委(党组)全面监督、纪律检查监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督5个方面。党的十八大以来,在党委(党组)全面监督设置巡视监督,党的强化派驻监督,构成党内监督体系的新发展。就功能而言,党内监督是主要针对党员领导干部的党风廉政和组织纪律的监督,目的在于维持执政党的“先锋队”性质,保持执政党与人民的密切关联,增进执政党领导人民之主权结构的正当性。同时,执政党对人大和国家机构是否有效落实人民意志进行监督。这种监督主要通过政治、思想和组织领导等方式实现。

   第二,政协民主监督置于主权结构之下。民主监督的性质、方式和功能定位取决于政协在宪法体制中的定位。政协作为社会主义协商民主的载体,在执政党形成国家总体战略时汇聚社会各阶层意志,促成执政党对社会多元诉求进行全面权衡。因此,政协的民主监督首先是针对执政党关于国家总体战略决断及其贯彻落实情况的批评建议和民主审视,以此延伸至对这一过程中党员和国家机关工作人员遵纪守法和工作作风的监督。

   第三,在“人民代表大会”政体结构下,设置对代表的监督和代表对人大常委会的监督。这一监督旨在维系“代表—人大—人大常委会”的意志同一,防止代表偏离人民意志,也防止人大常委会将自身的意志凌驾于代表的意志之上,保证人大作为权力机关对人民意志的遵从。

   第四,在“人大—国家机构”治理结构下,设置人大及其常委会对国家机构的监督。人大对国家机构的监督源于民主集中制原则,对应于人大进行重大事项决定、国家机构负责实施这一职权分工逻辑的制度安排,以保证国家机构实施和适用法律的行为不偏离人大的意志。听取和审议专项工作报告、执法检查、询问和质询、特别问题调查、规范性文件备案审查是主要的监督手段。

   第五,在“国家机构”治理结构层面,设置检察机关的法律监督、监察机关的监察监督、审判机关的审判监督、审计监督等机制。治理结构主要承担法律实施和议题治理功能,但在“行政机关—监察机关—审判机关—检察机关”的架构下,对人大意志的落实,主要有行政机关执行法律和审判机关适用法律两种方式。反映在监督逻辑上,分别是两个国家机关的专项监督:一是检察机关的法律监督,主要针对行政机关和审判机关执行和适用法律行为的监督;二是监察机关的监察监督,主要针对行使公权力人员的监督。同时,在行政机关和审判机关的职权配置中,又设有两类监督机制:一是行政诉讼,系审判机关对行政行为进行监督的一种方式;二是行政机关内设的审计监督,系从经济收支方面审查和监督政府行为合法性及人员廉洁性的监督方式。监察机关与“党领导人民”环节的纪律检查机构合署办公,超越了宪法体制的单项功能设置,与其他环节发生直接关联,试图形成对宪法体制的结构贯通。就此而论,理顺治理结构下的监督机制设置及其内在逻辑,是厘清监督体系构成逻辑的重要方面。

   第六,在“公民”一端,设置公民监督。公民监督是公民对国家机关及其工作人员提出批评建议、促使国家机构及其工作人员依法行使职权的监督方式。基于宪法体制的逻辑结构,公民监督包括两个层次:一是治理结构下的常规救济机制和批评建议机制;二是监督诉求相对普遍化,个体诉求向公众意见汇聚,形成舆论监督和群众监督。

   (二)针对同一监督对象的监督机制联动

   监督体系中的不同监督机制具有功能互补性。倘若没有功能互补性,那么所谓功能界分就会造成对监督体系的碎片化切割。各监督机制之间的功能互补,体现在针对同一监督对象的监督机制联动和覆盖权力运行全过程的监督整合。

   1.横向结构的监督联动

   各监督机制虽然都有明确的监督对象,但是囿于各自职权和资源的有限性,无法单凭一己之力完成对违法失职或贪腐行为的全面监督。并且,在违法失职或贪腐行为的预防教育、线索发现、调查处理等方面,不同的监督机制各具功能优势。因此,监督体系就必须考虑,如何通过监督机制的联动实现优势互补,从而强化监督合力。在横向结构上,针对同一监督对象,各监督机制的联动,体现为“执政党监督—国家监督—公民监督(舆论监督)”的配合。

一方面,公民作为权力秩序的服从者和直接的利害关系者,具有发现和处理违法失职或贪腐行为的动力。监督体系得以有效运转的关键是,(点击此处阅读下一页)


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