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王世杰:行政法上第三人保护的权利基础

更新时间:2022-03-15 23:41:43
作者: 王世杰  

   摘要:  第三人的公权利可谓行政法上第三人保护的权利基础。只有以公权利为支点,才能建构行政法上第三人保护的完整体系,为第三人提供周延的保护。第三人公权利形成的现实背景是现代的分配行政。随着行政活动形态的变化,社会联系日益密切,行政机关经常要分配有限的资源,调整复杂利益间的冲突,进而可能侵害第三人的利益。在民主秩序中,第三人利益与对私益保护的自我决定结合起来,并被扩张的公权利概念所吸纳,第三人的公权利得到承认。应在三方行政法律关系的情境中观察第三人公权利。基于私人间利害关系的不同结构,第三人公权利的形态和判断方法都有所差异。

   关键词:  第三人保护;公权利;分配行政;行政法律关系

   一、问题的提出

  

   我国行政法上的第三人保护历经了从否认第三人具有权利到肯定第三人具有权利的转变。1989年被制定的《行政诉讼法》的第2条规定,合法权益受到侵害的私人可以就行政活动提起诉讼。对于第三人的合法权益能否受到行政行为的侵害,以及第三人可否提起行政诉讼等问题,其时的学说多从行政活动的公共性和行政效率的角度予以否认。[i]由于不具有原告资格,第三人原则上只能参加到相对人提起的诉讼中,他的权益能否得到保护取决于相对人是否主张权利。如果“具体行政行为的相对人不提起行政诉讼,与具体行政行为有利害关系的当事人就无法作为第三人参加诉讼,那么第三人的合法权益将无法获得司法救济”。[ii]由此可见,早期的行政立法只关注行政机关和相对人之间的二元行政法律关系,行政诉讼的原告仅限于相对人。第三人的权利付之阙如,第三人无法有效地维护自己的权利。[iii]

  

   此后的理论与实践逐步突破了对第三人保护的严格限制。自2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》肯定相邻权人、公平竞争权人提起行政诉讼的行为以来,我国法院对行政诉讼原告资格的判断场景就从行政机关—相对人之间的二元行政法律关系扩展到包括第三人在内的三方行政法律关系,第三人争议行政行为也构成了行政诉讼的一种典型情境。[iv]第三人在行政诉讼中开始具有独立的法律地位,他不是仅仅作为诉讼参加人,而是可以在诉讼中直接向行政机关主张权利。诸多行政法规范也强调对第三人的保护,承认第三人具有公权利。例如,在作出行政许可的过程中,相对人以外的第三人具有陈述申辩权和听证权。当行政机关违法实施行政许可时,在解释论上,法院有承认第三人赔偿请求权的可能。[v]在行政强制程序中,除具有陈述权、申辩权和损害赔偿请求权以外,第三人还可以对执行标的主张权利继而中止强制执行程序。[vi]特别是在刘广明诉张家港市政府行政复议案中,最高人民法院开始运用保护规范理论判断第三人的公权利是否存在,试图在行政诉讼中完善对第三人的保护。如今,承认第三人在行政程序和行政诉讼中有权主张自身的权利已经成为行政法学界的通说。然而,至少在实定法与司法解释明确保护第三人之前,对于第三人是否具有公权利以及其能否提起行政诉讼等问题,学界还存在争议。行政法的理论与实践为何以往否认或限制第三人保护,现在却要肯定第三人保护?第三人如何在行政机关与相对人的法律关系中得到妥当保护?

  

   在回答这些问题之前,首先需要明确的是,行政法上的第三人保护包括实体法和程序法两个面向:前者与第三人的实体法律地位有关,后者则涉及第三人的实体法律地位如何在行政程序或行政诉讼中得到实现。对行政法上的第三人保护这一问题的讨论不能仅限于行政程序或行政诉讼之中,而应当回溯到第三人的公权利。因为唯有从实体法律地位出发,我们才能摆脱行政程序和行政诉讼中偶然的个别利益考量,进而才可为第三人保护提供相对稳固且具有融贯性的支点。因此,第三人的公权利构成了行政法上第三人保护的权利基础。对行政法上的第三人保护而言,关键的问题是第三人的公权利何以可能。

  

   本文尝试探究第三人公权利的形成逻辑及关系结构,以期为行政法上的第三人保护提供以公权利为基础的稳定的建构机制。本文将首先描述作为第三人公权利产生的现实背景的分配行政,明确第三人遭受侵害的机制以及公权利构成的转变。在此基础上,本文将论证第三人公权利在概念上如何可能,最后在复杂的行政法律关系中对第三人公权利进行观察和定位。

  

   二、分配行政与第三人受到侵害

  

   第三人保护和第三人公权利是现代分配行政的产物。作为国家介入经济社会生活而形成的行政类型,分配行政意指在资源有限和利益交错的社会条件下,行政机关对不同私人的利益与负担进行分配。作为一个描述性概念,分配行政初步勾勒出了现代行政调整冲突利益,配置有限资源的基本样态。[vii]在此过程中,相对人以外的第三人会遭受行政活动的不利影响,这才会产生行政法上第三人保护的问题。

  

   (一)分配行政的形成

  

   由国家在私人间进行利益分配和利害调整并非现代行政特有的现象,然而,在现代社会中,分配行政的重要性日益凸显。基于各国不同的发展情形,分配行政的形成大体存在两种进路。

  

   在西方国家,分配行政较为典型的形成进路是从自由防御的古典行政转向现代分配行政。例如,德国传统行政法立基于国家社会二元论,以危险防御为核心,行政机关通过命令或禁止直接设定私人的权利义务,在私人与国家之间形成法律关系。在古典行政之下,社会关系较为清晰稳固,行政机关依据法律维护社会治安、促进公益。个人则保有财产与自由,对行政机关的干预活动进行防御。然而,工业化和社会变迁所产生的个体之间的巨大财富差异导致弱势群体的生存与自由面临危机,于是国家介入私人的自主领域,应对自由市场失灵,为私人交往设定秩序框架,以“划定个体自由领域之间的界限,并保护这些界限不被侵害”[viii]。如果说在传统行政法中,行政机关主要是秩序的维护者,行政的功能主要指向危险防御与法规范的个案执行,那么行政权力与任务的扩张则促使给付行政和形成行政得以产生,行政机关不仅要作为给付主体对个人的生存提供物质帮助,而且也得面向未来形塑社会。[ix]社会变迁与行政任务的转变影响了个人、社会与国家之间的关系,种类持续增长的社会冲突与新的危险源的出现迫使国家介入到由社会自主调节的领域之中。传统的索取型国家(fordernder Staat)的行政模式也开始转变为兼具给付性与形成性的分配行政,国家与社会、公益与私益进一步相互渗透。分配行政展现了现代国家对经济和社会生活的广泛介入,模糊了原本清晰的国家与社会之间的界限。

  

   与西方国家从古典行政向现代分配行政的历史转向不同,我国的分配行政是从整合型国家中逐步分出的。在中华人民共和国成立后,我国建立了“全能政府”的治理模式。“公民个体的身份被高度固定化……处在一个‘高度同质性’的社会中。”[x] “政府、个人、组织都是一家人,政府是家长,所有企业、事业单位、社会组织、团体、公民个人都是家庭的成员,家长可以随时向家庭成员发号施令,家庭成员必须服从家长。”[xi]个人无论是在经济上还是在政治上都依附于集体,私人“作为独立的利益主体来要求和行使权利的可能性和必要性”[xii]也由此被排除。在改革开放后,随着国家任务以及社会经济结构的转变,整合型国家内部出现了社会、市场与国家权力之间的分离。在政治系统与经济系统区分的基础上,国家致力于激活市场和社会的自主调节机制,但国家并未从私人的经济领域中完全撤出,仍要对特定事项进行事先许可或事后监督。工业化的推进和社会主义的目标设定并未排除行政权,而是形成了分配行政的结构。出现这种现象的原因有三点。首先,“国家引导”的经济发展在解放个体的同时,也使得个体对于社会和国家的依赖日益加深,他不仅要防范国家的侵害,也需要国家提供给付和保护,以应对社会或经济情势变化对自由施加的负担。[xiii]其次,作为社会主义国家,社会公正、帮扶弱者的分配目标被我国明确为国家结构和国家权力行使的重要元素。[xiv]最后,在我国,大量生产资料和资源属于国家或集体所有,国家承担了更多的分配任务。[xv]在这些复合因素的综合作用下,我国行政任务的典型情形是行政机关依据法律对私人间的利益进行权衡,调整因利害分配不合理所引发的纠纷。

  

   无论基于何种进路考虑,现代国家都需要介入社会经济,行政任务的范围被极大地扩张。具体而言,个体生存对国家或行政依赖性的增强与个人法律地位的提升要求国家得为个人积极提供给付。行政作为社会形成性要素的作用日渐增长,行政决定的视角经常要朝向未来并且预测性地调控社会的发展。科技发展催生的大规模设施使得危险具有扩散与弥漫效果,国家有必要采取预防性和全面性的措施以防范风险。社会联系的密切和资源的有限性都迫使作为公共性平台的行政机关必须合理分配有限的资源。在维护社会安全和保障公正社会秩序的任务设定下,分配行政成为现代行政的基本结构。

  

   (二)分配行政中的第三人受到侵害

  

   分配行政以利害调整为内容,强调行政在法的拘束下对资源进行分配和调控。利益的多样化交错与互相依赖导致侵害扩张,行政活动虽然仅指向相对人,但是也有可能使相对人以外的第三人遭受侵害。

  

   1.分配行政的构成

  

   在分配行政的背景下,行政机关由于要在不同主体之间对短缺的资源进行配置,所以必须调整不同主体和类型间的冲突利益。因此,现代行政不仅要直接面对私人,而且要经常调整私益之间的冲突。行政活动极有可能影响相对人以外的其他主体的利益。

  

   分配行政与利害调整的观念渗透在现代行政的诸多领域之中。首先,在秩序行政领域中,因为行政机关对一方私人权利的限制也可以对其他私人产生授益或侵益效果,所以行政机关有时也要将其他被保护的私人利益纳入考量。其次,在给付行政和规划行政中,对有限资源的公平配置是行政法的关注重点。例如,行政对一方私人为给付有可能造成与相对人处于竞争关系的其他私人的法律地位的恶化。在建筑规划程序中,行政机关并非在不考虑其他相邻人利益的情形下调整私人的行为,而是在协调原则的指导下分配有限的空间资源,维护和促进不同主体的共同生存。建筑许可意味着建筑者可以在许可确定的范围内利用土地,而相邻人也必须容忍建筑物的建造以及土地的合法利用。也就是说,颁布建筑许可不仅关涉建筑者与行政机关之间的关系,向建筑者颁布的许可也有可能对第三人造成不利后果。[xvi]除了传统的许可请求权之外,行政法理论也承认第三人针对许可的防御请求权。最后,面对现代科技所引发的技术与知识风险,行政法理论更加不能仅以个体防御权的范畴去把握国家的任务与角色。个人除了防御国家的不法干预外,还要防范其他私人行为所造成的风险,国家要就如何在私人之间分配风险作出判断和决定。总之,现代行政法要在不同主体间进行利害调整,[xvii]解决复杂的利益冲突。

  

   2.第三人受到侵害的产生

  

社会联系的日益密切与行政机关的利害调整导致行政决定日趋复杂,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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