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张震:“根据宪法,制定本法”的规范蕴涵与立法表达

更新时间:2022-03-15 23:39:52
作者: 张震  

   摘要:  党的十八大以来,在法律制定于修改活动非常频繁的背景下,为了更好地坚持“科学立法”,实现“依宪立法”,探讨如何“根据宪法,制定本法”是一项基础性研究。在对法律中明确规定“根据宪法,制定本法”的基本样态进行分类梳理分析的基础上,确定立法中到底什么时候该写入以及如何写“根据宪法,制定本法”,首先,需要明晰其规范意涵,既要整体性体现宪法精神,也应以具体的规范为依据;其次,确立其入法标准,即以基本法律必须规定为原则,以基本法律以外的法律规定为例外,而且须存在规定的必要;最后,应该规范其立法表述,既包括立法依据,立法理由,也包括表述的文字及标点符号。在梳理检视现有立法基本样态的基础上,通过上述几个方面的研究,为进一步规范完善“根据宪法,制定法律”,提供学理上的系统思考和参考。

   关键词:  宪法;法律;依宪立法;“根据宪法,制定本法”

   根据全国人民代表大会官网公布的最新数据,截至2021年10月23日十三届全国人大常委会第三十一次会议闭幕,我国有效法律目录达到288件。[1]梳理全部288件法律可发现,自党的十八大以来,制定了63件法律,修改了226件法律。其中,2018年修宪以来,制定了37件,修改了97件。这充分说明,自党的十八大特别是2018年修宪以来,我国的立法活动,包括法律的制定与修改,呈现出相当频繁的态势。[2]近年来,在加强立法活动的同时,科学立法、依宪立法的要求也在强化。2020年11月17日,“习近平法治思想”被明确为全面依法治国的指导思想,其中,“科学立法”是习近平法治思想的核心要义之一。“科学立法”,必然要求“依宪立法”。依宪立法,是坚持依宪治国的基本路径和重要内容。学者们主张将依宪立法原则作为最高国家立法机关立法行为的基本准则。[3]《全国人大常委会2021年度立法工作计划》明确指出,“坚持以宪法为依据,确保每一项立法都符合宪法精神。”[4]“根据宪法,制定本法”无疑是依宪立法,坚持以宪法为依据,体现宪法精神的最直接体现。

  

   党的十八大以来,开展高强度的制定和修改法律的活动,以及在立法活动中严格根据宪法立法,无疑已经成为近年来备受关注的立法现象。而这种立法现象如何成为规范法学研究的重要命题呢?笔者认为,从立法现象到规范命题,中间存在一条明显的逻辑线索。从规范宪法学的基本立场和理论上看,所谓宪法学,就是以宪法现象为研究对象的一门法律科学。而所谓“宪法现象的逻辑结构”,主要包括了四大要素,即宪法规范、宪法意识、宪法制度以及宪法关系。其中宪法规范主要包括宪法典、宪法性文件等。[5]因此,在规范宪法学的研究中,宪法规范属于第一位的逻辑要素,而宪法规范又体现在宪法典以及依据宪法制定的法律文件中。因而,规范宪法学的研究必然要关注宪法规范如何体现在宪法典以及依宪制定的法律文件中,那么如何“根据宪法,制定法律”就构成了围绕宪法规范研究的诸多重要课题中的基础性环节。一则,研究如何“根据宪法,制定本法”是落实依宪立法的基础环节。二则,研究如何“根据宪法,制定本法”是健全保证宪法全面实施的体制机制的重要内容。推进宪法的全面实施,既包括探索宪法自身的内部意义上的实施,也包括重视通过立法活动和法律执行对宪法的外部意义上的实施。正如有学者所讲,依宪立法不仅是立法原则,也是宪法实施行为,由立法机关依据宪法进行立法是宪法实施中一种非常重要的常态化方式。[6]三则,研究如何“根据宪法,制定本法”是完善合宪性审查制度的前提性条件。

  

   一、法律中明确规定“根据宪法,制定本法”的基本样态及问题

  

   “根据宪法,制定本法 ”的拘束对象是包括全国人大在内的所有立法者。它要求,关于普通法律中是否写入“根据宪法,制定本法 ”的任何讨论, 均应当在实定法体系中展开。[7]截止2021年10月23日,全国人大公布的纳入到官网统计数据的有效的全部288件法律中,共有97件明确了根据宪法制定。(见表1)

  

   表1 法律中明确规定“根据宪法,制定本法”的统计(截止2021年10月23日)

  

  

  

   表1中的数据概括展现了明确规定“根据宪法,制定本法”的法律数量及其分布的基本情况。[8]那么,应该依照什么样的标准或角度去看待这种法律样态,现有的法律样态是否存在问题,存在哪些问题,又该如何观察思考它呢?在笔者看来,至少需要从以下三个方面展开。

  

   其一,哪些法律该写入,即“根据宪法,制定本法”的入法标准问题。

  

   现有明确规定“根据宪法,制定本法”的法律类别涉及多个部门,既有宪法相关法,也有行政法,还有民法商法,经济法,社会法,刑法以及诉讼与非诉讼程序法,当然宪法相关法和行政法占的比重最大,共有71件,占到了全部97件法律的70%以上,这就说明该两类法律在内容上与宪法关系更为密切。同时,根据宪法制定的法律涉及多个部门,表明宪法在多个领域对立法活动进行规制。需要指出的是,在典型的私法如《民法典》中第1条也明确规定了“根据宪法,制定本法”,说明宪法不仅是公法,也可成为私法的直接立法依据,体现了宪法的根本法属性。当然,私法中写明“根据宪法,制定本法”的情形较少,主要与宪法典中直接涉及私法的内容较少有直接关系。

  

   然而,在宪法相关法中,同属国家标志的四部法律中,《国旗法》《国徽法》《国歌法》均明确了根据宪法制定,《国籍法》则没有明确;民法商法中,《个人独资企业法》明确了根据宪法制定,《合伙企业法》则没有明确;行政法中,《义务教育法》《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》明确了根据宪法制定,《职业教育法》《国防教育法》则没有明确;经济法中,《矿产资源法》明确了根据宪法制定,而同样规范宪法上属于国家所有的水资源的《水法》则没有明确,等等。

  

   以上为数不少的事例显示,有些法律明确规定了根据宪法制定,而有些同性质同类型的法律又没有规定,那么,究竟哪些法律该写“根据宪法,制定本法”,即入法标准,需要专门探讨。

  

   其二,由谁制定,即“根据宪法,制定本法”的制定主体问题。

  

   以上97件法律中,由全国人大制定的法律有28件,分别是宪法相关法中的14件,即《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《全国人民代表大会组织法》《国务院组织法》《民族区域自治法》《全国人民代表大会议事规则》《香港特别行政区基本法》《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》《澳门特别行政区基本法》《国防法》《立法法》《反分裂国家法》《监察法》;民法商法中的2件,即《民法典》《全民所有制工业企业法》;行政法中的4件,即《兵役法》《义务教育法》《教育法》《行政处罚法》;经济法中的2件,即《预算法》《外商投资法》;社会法中的2件,即《工会法》《妇女权益保障法》;程序法中的3件,即《刑事诉讼法》《行政诉讼法》《民事诉讼法》;以及《刑法》。其他69件明确规定“根据宪法,制定本法”的法律,均由全国人大常委会制定。

  

   明确规定“根据宪法,制定本法”的法律的立法主体应该是谁,或者说此类法律是否均需要全国人大制定?现行宪法第62条明确规定,全国人大可制定基本法律。有学者指出,“根据宪法”制定的法律与基本法律并非同一概念。[9]“根据宪法,制定本法”强调的是一部法律在内容上的宪法依据性,而对立法主体并没有特殊要求,只要享有国家立法权即可。依据现行宪法第58条的规定,全国人大和全国人大常委会享有国家立法权。因此,理论上讲,全国人大和全国人大常委会,均有权根据宪法,制定法律。

  

   其三,该怎么写,即“根据宪法,制定本法”的规范性表述问题。

  

   首先,从立法理由上看。在上述97件法律中,只规定“根据宪法,制定本法”,而没有具体规定制定法律的目的、理由等其它事项的有5件,分别是《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《国务院组织法》《民族区域自治法》《缔结条约程序法》《戒严法》。另外,《民事诉讼法》的表述比较特别,其第1条规定:“中华人民共和国民事诉讼法以宪法为根据,结合我国民事审判工作的经验和实际情况制定。”虽然表述与上述四部法律不同,但事实上,第一条款除了规定立法依据,也没有写明立法目的和理由等其它事项。除上述几件法律以外,其它所有的法律,除了在第1条规定了“根据宪法,制定本法”,还明确规定了与该法名称相一致的具体的立法目的和理由。

  

   立法理由表明一部法律为什么制定以及要达到什么目的,在法律中只规定根据宪法制定能否构成足够的立法理由,能否达到立法目的?这涉及到对“根据宪法,制定本法”内涵的理解问题。

  

   其次,从立法依据上看。在上述97件法律中,既规定了根据宪法,也规定了还要同时根据其它法律的,有14件。可分类列举如下:(1)职权类选举类法律,包括《全国人民代表大会常务委员会议事规则》《全国人民代表大会议事规则》《中国人民解放军选举全国人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会代表的办法》《驻外外交人员法》《监察官法》。(2)关于特别行政区的法律,包括《香港特别行政区驻军法》《澳门特别行政区驻军法》《香港特别行政区维护国家安全法》。(3)军人类法律,包括《中国人民解放军军官军衔条例》《预备役军官法》。(4)教育类科技类法律,包括《义务教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》《科学技术普及法》。

  

   一部法律的立法依据,能否既规定根据宪法,又规定根据法律呢?这涉及到宪法和法律的关系以及法律内部的位阶问题。

  

   最后,从立法时间上看。在上述97件法律中,有6件法律原本没有规定“根据宪法,制定本法”,后经过修改才予以规定。(1)《全国人民代表大会组织法》于2021年3月11日经第十三届全国人民代表大会第四次会议修正后,增加规定;(2)《法院组织法》《检察院组织法》均于2018年10月26日经第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议修订后,增加规定;(3)《文物保护法》 于2002年10月28日经第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修订后,增加规定;(4)《土地管理法》于1998年8月29日经第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订后,增加规定;(5)《中国人民解放军选举全国人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会代表的办法》于1996年10月29日经第八届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订后,增加规定。

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本文责编:陈冬冬
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