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全世文:论农业政策的演进逻辑——兼论中国农业转型的关键问题与潜在风险

更新时间:2022-03-08 19:48:53
作者: 全世文  

  

   一、研究中国农业政策历程的两种范式

   “知史以明鉴,查古以至今”,总结中国农业政策演变的内在逻辑是分析农业现实问题的出发点,也是构建中国特色农业经济理论的基础。在中国农业政策历程的研究中长期存在着两种对立的范式。其一是“整体论”的范式。整体论将中国阶段性的农业政策目标体系或任务体系视为一个整体系统,在这个系统中发挥着决定性作用的是中国特殊的政治制度优势、意识形态优势或规模优势。其二是“还原论”的范式。还原论认为中国农业问题的演变过程并不存在实质上的特殊性,可以采用还原于某种微观假设条件下的一般理论来指导中国农业政策的设计。在述及中国农业制度改革和政策变迁的历史时,整体论者倾向于将农业农村发展取得的积极成果称为“成就”,将其归因于中国的某种特殊优势,而基于决定论史观来理解农业发展遇到的阶段性困难,将其称为“问题”。相反,还原论者则倾向于将农业农村面临的阶段性困难归因于政策实践对某种经济理论或社会理论的违背,将其称为“失误”或“教训”,而基于决定论史观来理解农业发展取得的积极成果,将其称为“经验”。

   整体论者在阐述中国农业政策历程时的局限性表现为理论体系的缺失或者不完善。在构建理论的初步尝试中,整体论者常常采用“拿来主义”或“致用主义”的路线,而缺乏对“拿来”的不同基础理论内在一致性的深入观察。这种缺陷导致整体论者在实践层面上对不同的农业现实问题往往给出割裂的、具有内在矛盾的、缺乏系统可行性的政策建议。并且,整体论者经常有意或无意地混用经验理论和规范理论,或把中国经验粗浅地总结为一种规范理论,这在事实上大幅弱化了中国农业农村改革经验的理论价值。相比之下,还原论者对中国农业政策演进历程的分析依托于某种相对完善的理论体系,因而对不同农业现实问题的论述更加自洽,而且,常常凸显出某种外在的客观性。然而,并不存在完全脱离规范性的经验理论。还原论者对理论适用性的判断在很大程度上受到了理论本初的规范性内涵的影响,还原于何种理论在客观上自然地“演绎”出了对农业政策体系中某特定目标的偏重。因此,还原论者在认识中国农业政策历程时的局限性表现为缺乏对东西方时空情景差异的深入观察,西式语境下的某种理论往往只是发挥了包容中国历史经验的载体功能。还原论者缺乏对基础理论适用性的判断,难以真正客观地判断中国改革历程的合理性与正当性。

   要之,“整体论”和“还原论”都不足以在认识历史必然性和或然性的基础上把握中国农业政策演进过程的一般性和特殊性问题,导致对中国农业现实问题的分析或陷于矛盾或失之偏颇。本文的研究目标是构建一个新的理论框架用来理解后发国家农业政策演进的内在逻辑,重点解释中国农业政策的演进过程相较于一般演进规律存在的实质特殊性,在此基础上,明确当前中国农业转型过程中存在的关键问题和面临的潜在风险,从而为中国特色农业经济理论体系的构建和政策实践做出可能的贡献。

   二、从国家利益出发认识农业政策演进的一般规律

   (一)农业政策在国家战略中的定位

   自从工业革命以来,发展中国家从传统农业社会向现代工业社会转型成为了一种必然的发展规律,农业逐渐丧失了其在国民经济中的支配地位,相应地,农业政策的制定也不再是独立的体系,而是必须着眼于国家发展战略的大局。程漱兰(1999)指出,“不论是研究中国农村发展的历史还是现实,都必须把握全局,而不是就农业论农业,就农民论农民,就农村发展论农村发展”。本文首先构建了一个“国家利益——产业利益——个人利益”的框架。其中,国家利益的主体是全体公民,从长期来看,现代国家的国家利益与全体公民的个人利益应该保持一致。主权、安全和发展被普遍认为是国家利益的三个核心要素。产业利益的主体是该产业的从业者,亦即投入该产业的各类生产要素的所有者,产业利益既是国家谋求发展利益的基础,又是国家利益和个体利益之间的桥梁。

   一个国家在制定农业政策时的着眼点在于农业对国家利益的贡献。农业的贡献主要包括三类:一是对经济发展和社会稳定的长期贡献,这是由国家利益和所有产业从业者的个人利益长期趋于一致所决定的,也是现代国家政治安全的内部基础;二是对粮食安全的直接贡献,这是由农业产业的基本功能所决定的,粮食是保障生存的物质基础;三是为工业提供原始积累,这是农业对国家安全的间接贡献,这一贡献是由工业革命后资本扩张的历史必然性所决定的,也是现代国家谋求主权和安全利益的基础。农业对国家利益的三类贡献具有普遍性、相对性和阶段性;受资源禀赋、技术水平和地缘政治的影响,在不同国家又可能表现出程度上的异质性。从静态来看,在任何一个时期,农业政策的制定都必然取决于时代背景下农业对国家利益的核心贡献,而不是像“整体论”一样兼顾三类贡献。从动态来看,农业对国家利益核心贡献的阶段性变化构成了农业政策演进的内在逻辑。

   (二)农业政策演进的一般逻辑

   本文进一步构建了一个三层分析框架,在国家利益要素的变化规律下解释农业问题和农业政策目标演进的一般逻辑。三层框架的第一层是国家利益核心要素的变化规律。在国家利益的核心要素中,安全和发展的关系是对立统一的关系。矛盾的同一性和斗争性意味着安全和发展既互为对方的前提和保障,又互相排斥和对抗,双方的力量在运动中发生转化,从而使国家利益的主要矛盾在不同的发展阶段也发生变化。当先发国家通过首先完成工业化从而对后发国家的利益带来了潜在或事实上的威胁或损害时,后发国家在起步阶段的国家利益所面临的主要矛盾就是主权和安全,国家需要在保障安全利益的基础上谋求发展利益。随着工业化的推进,当后发国家的安全利益达到了应对外部威胁的底线标准以后,国家利益的主要矛盾就转变为了发展,国家需要通过扩大发展利益来维护安全利益。

   基于国家利益制定的发展战略先于经济制度的形成。正如林毅夫所述,发展战略是外生的可以由政府选择的变量,而宏观政策环境、资源配置制度和微观经营制度则是内生变量,逻辑上由资源结构和发展战略诱发形成。在追求安全利益的起步阶段,国家施行的经济制度必须有利于集中资源优先发展重工业;而在发展利益的相对成熟阶段,能够激发竞争活力的经济制度则更加适用;两者对应的典型即计划经济制度和市场经济制度。从国际经验来看,凡是民族意志不主张让渡国家主权和和安全利益的后发国家,大都经历了从优先发展重工业的赶超战略向尊重市场规律的比较优势战略的制度转变。

   三层框架的第二层是农业对国家利益三种贡献的变化规律。首先,在起步阶段(第一阶段),农业的核心贡献是为重工业提供原始积累,这一贡献与粮食安全贡献对农业“增产”的要求相一致,并绝对大于农业对经济发展和社会稳定的长期贡献。这一阶段的国家战略和经济制度要求农民利益服从国家利益、短期利益服从长期利益。其次,在转型阶段(第二阶段),农业仍然要为轻工业提供原始积累,伴随着轻工业生产率的快速提高,农业的这一贡献会快速衰减为零。同时,伴随着农业技术扩散和农业投资的增加,粮食安全贡献的相对重要性也会有所下降,但是,由于粮食是维系生存的物质基础,所以,粮食安全贡献并不会衰减为零,而且,由于农业生产率的增速较工业更慢,因此,这一贡献相对重要性的下降速度更慢。与此同时,长期剥夺农业的不平衡发展战略导致农民利益的长期受损,农业对发展和稳定的贡献的重要性也会逐渐上升。最后,在工业化相对成熟的阶段(第三阶段),粮食供给能力得到了有效保障,农业对国家利益的贡献就主要表现为了对发展和稳定的长期贡献。三层模型的第三层对应于速水佑次郎和神门善久提出的“三种农业问题”的转换过程。

   值得注意的是,在农业的三个贡献中,粮食安全贡献的国家异质性最强。从本质上来讲,这是因为技术进步尚未达到使农业生产摆脱土地资源和气候条件束缚的水平,因此,粮食安全的保障能力在很大程度上依赖于国家的资源禀赋和地理区位。对农业具有比较优势的国家而言,粮食安全的现实重要性就相对较弱,反之,则相对较强。

   三、中国农业政策演进历程中的特殊性问题

   中国的发展也经历了从重工业优先的赶超战略到比较优势战略的转型,相应地,经济制度也经历了由计划经济向社会主义市场经济的改革。绝大多数现有研究将中国农业农村改革的历程划分为三个阶段:第一阶段从建国初期到改革开放前夕,第二阶段从改革开放到21世纪初,第三阶段从21世纪初至今。其中,改革开放是经济体制改革的始点;2004年前后是工农关系转折的始点。

   中国作为后发国家,在国家利益的核心要素中,主权、安全与发展的变化与一般规律基本吻合。中国农业问题和农业政策演变的历程与一般演进规律中的三个阶段从形式上也基本吻合。然而,在中国进入“工业反哺农业”阶段将近20年后的今天,中国农业却同时面临着“农业不强”和“农民不富”的双重难题;而世界上处于“以工补农”成熟期的国家却并不存在或至少不同时存在这两个难题。那么,双重难题的产生是因为国家对农业的保护力度不够吗?恰恰相反,在步入第三个阶段以后,中国农业保护的一个突出的特征是:力度大且增速快。中国农业保护的力度之大和增速之快并无法找到相似的国际经验。

   事实上,造成上述双重难题的根源在于中国农业政策的演进路径存在有别于一般演进逻辑的特殊性问题,即中国农业对粮食安全贡献的相对重要性并未随着工业化的推进而下降,而是始终保持在高位水平,甚至在工农关系转折期还存在上升趋势,导致中国农业政策的着眼点始终将“增产”作为核心目标。粮食安全对中国的特殊重要性有两个原因。从国家利益来看,中国是一个完全独立主权国家,主权和领土完整是政府和民族的核心关切,因此,在谋求发展利益时,国家让渡主权和安全利益的空间非常有限。尤其是中国目前尚未实现国家的完全统一,发生局部战争的风险仍然存在。这客观上要求中国制定的粮食安全战略对于国内农产品供给能力具有潜在更高的要求。从资源禀赋来看,人多地少是中国的基本国情,尤其是新中国成立以后快速的人口增长导致人地关系更加紧张。庞大的人口基数意味着中国不能将粮食安全寄希望于大规模的粮食进口,国际市场不仅缺乏足够的供给能力,而且定价权的缺失意味着粮食进口价格也必然不可能纯粹地取决于完全竞争的市场机制。

   在中国农业政策演进的过程中,从政策资源的投入来看,粮食安全的重要性虽有所波动,但总体上呈现为上升趋势。也就是说,中国粮食安全相对重要性的动态走势呈现出了有别于一般规律的特征,直到进入“工业反哺农业”时期,粮食安全仍然是中国农业政策的最优先关切。如果将农业的粮食安全贡献和发展稳定贡献的相对重要性发生扭转作为进入第三个阶段的必要条件,那么,2004年前后中国实际上并未进入农业问题的第三个阶段。尽管中国采取的农业保护政策名义上和国际经验具有相似性,但事实上,由于补贴的背景和目标有所不同,中国的保护政策并不是为优先应对农民相对收入下降而制定的,因此,也就不能从根本上起到消除城乡收入差距的作用。

   在农业劳动力没有大规模减少的情况下,以增产为目标的农业补贴即使总量很大,或亩均补贴很高,但人均补贴仍然很低,结果势必会对农业国际竞争力目标产生负面影响,也会带来严重的生态环境问题,阻碍农业可持续发展。从2014年起政府开始陆续开展一系列新的改革,总体基调是通过进一步的市场化缓解要素市场的扭曲。但是,粮食安全在政策体系中仍然处于关键地位。

   四、中国农业转型的关键问题与潜在风险

   (一)农业政策的现实矛盾

从静态来看,中国农业政策当前面临的现实矛盾在于多重政策目标之间的内在冲突,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《中国农村经济》2022年第2期
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