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适应新常态、面向市场主体的宏观调控创新——对党的十八大以来我国宏观调控创新的认识

更新时间:2022-03-06 20:17:54
作者: 课题组  

    

   作者:国务院发展研究中心“宏观调控创新”课题组

   文章刊发:《管理世界》2022年第3期

  

   摘要:党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,我国积极适应和引领经济新常态,全面贯彻落实新发展理念,不断探索创新宏观调控。以供给侧结构性改革为主线,直面市场主体发力,促进深化改革和宏观调控相结合,突出就业政策优先地位,用新动能拓展经济增长空间,注重发挥结构性调控工具作用,在多重困难中确保国民经济始终运行在合理区间,高质量发展迈出坚实步伐,实现了质的稳步提升与量的合理增长的统一,综合国力跃上新台阶,同时也积累了宝贵的宏观调控经验。

   关键词:宏观调控  新常态  方式创新  高质量发展

  

   党的十八大以来,我国外部环境呈现百年未有之大变局,国内经济发展进入增速换挡、结构调整和动力转换的新常态。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,我国坚持稳中求进工作总基调,紧紧围绕市场主体创新宏观调控,有效应对“三期叠加”、百年变局和世纪疫情等重大挑战,努力保持经济运行在合理区间,持续推动高质量发展,国民经济实现了质的稳步提升与量的合理增长的统一,全面建成小康社会,综合国力跃上新台阶。在10年的生动实践中,增强了新时代经济发展规律的认识,积累了宏观调控的新经验,丰富和拓展了宏观经济管理的理论和政策体系。

   一、推进宏观调控创新的背景

   2008年国际金融危机以后,我国经济增长逐步由高速转向中高速,许多前所未见和前所未遇的国内外风险挑战接踵而至,通过宏观调控顶住经济下行压力,保持经济运行在合理区间,持续激发市场主体活力,培育壮大经济发展新动能,成为党和政府经济工作的崭新课题和宏观调控的重大使命。

   (一)国内经济下行压力增大

   经济发展进入新常态,以往支撑我国经济高速增长的要素条件和供需结构发生较大变化,经济潜在增速逐步回落,经济运行面临持续下行压力。从要素约束看,我国劳动年龄人口数量从2012年开始由升转降,农民工数量增速逐年回落。资本回报率下降,单位生产总值需要的资本支出比例超过4∶1,较本世纪初的2∶1水平显著上升。生态环境硬约束不断加强,相对粗放的发展方式受到环境容量明显约束,人民群众对碧水蓝天等优美环境的要求不断提高。从需求空间看,以住行消费为代表的消费升级势头放缓。2012年,我国城镇家庭人均拥有住房面积32.9平方米,农村人均住房面积37.1平方米,千人汽车拥有量接近90辆,房地产和汽车行业增速明显下降,对钢铁、水泥和煤炭等传统工业产品的需求增长放缓。从结构调整看,工业生产率较高但峰值已过,人均产出较低的服务业从2012年开始成为我国第一大产业,总生产率增长趋缓。收入分配差距较大,2011年劳动报酬占GDP比重降至45.6%的阶段性低点,居民收入基尼系数一直在0.4以上,国内消费大市场潜力释放受到制约。从潜在增速看,国际经验显示高速增长期结束后经济增速都会下一个较大台阶,有的国家平均降幅达到50%甚至更多。我国进入新阶段后也不可避免地面临下行压力,在增速转换阶段能否顶住压力决定了一个国家是否会成功跨越“中等收入陷阱”。总的看,过去10年我国经济处在增速换挡阶段,增速下行压力始终存在,顶住下行压力,顺利跨越“中等收入陷阱”,是这个阶段宏观调控工作的关键,也是实现高质量发展的前提条件。

   (二)国际环境更加错综复杂

   国际金融危机以后,全球经济和贸易复苏乏力,国际治理体系和大国竞争格局调整加快,国际产业链供应链脆弱性加大,我国面临的输入性风险和挑战增多,经济运行的外部环境更加错综复杂。全球经济呈现“低增长、高债务”局面。国际金融危机后,尽管主要经济体采取超常规刺激政策,多国实施超低利率甚至负利率,大幅提高财政赤字率,但全球经济和贸易持续低迷,债务水平大幅攀升,金融风险不断累积(IMF,2021a)。2011年以后,全球经济增速中枢较危机前十年水平下降超过1个百分点,贸易增速中枢下降超过4个百分点。“逆全球化”趋势冲击全球治理体系。西方发达国家内部收入分配差距拉大、贫困、社会冲突、分配不公等问题愈演愈烈,民粹主义思潮泛起,多国把内部矛盾归咎于全球化。尤其是特朗普当选以后,美国相继退出巴黎气候协定、TPP等国际多边机制,阻挠WTO争端解决机制正常发挥作用,国际治理体系遭受二战以来最严重冲击。我国制造业面临“两头挤压”难题。随着我国要素成本上升,部分劳动密集型产业转移至东南亚、中东欧、拉美等地,我国中低端制造业空间受到挤压。同时,美国等发达国家开始推动本国“再工业化”并限制高科技向我扩散,试图阻止我国产业链升级步伐,我国面临新一轮产业分工调整的压力。国际产业链供应链脆弱性增加。贸易保护主义抬头,区域化分工趋势增强,国际产业链布局发生调整。全球新冠疫情、极端天气频发等因素进一步加剧了全球供应链紧张,导致了全球性供给短缺。我国有上千种关键产品也面临“卡脖子”风险,统筹安全和发展的紧迫性前所未有。地缘政治冲突和大国博弈加剧。中东乱局、难民危机、英国脱欧、美国战略重心向亚太转移,我国面临更加复杂的地缘政治挑战。尤其是近几年,美国为维护其全球霸权地位,在经贸、科技、金融、意识形态、军事等多个领域对我进行围堵打击,使我国面临更复杂、更严峻的国际局面。总的看,近十年国际环境变数增多、挑战增大,面临百年未有之大变局,这就要求我国宏观调控既要坚持以稳为主,防范输入性风险挑战,又要加强创新,稳步提升国际竞争力,主动塑造更有利于我国发展的外部环境。

   (三)潜在风险积累暴露

   全球金融危机后,过去经济高速增长时期积累的产能过剩、债务隐患等问题随着经济增速回落而显现,影子银行、金融科技等领域风险有所暴露,防范化解风险成为绕不过去的攻坚关口。传统行业产能过剩问题突出。钢铁、水泥等行业去产能压力加大,随着供需不平衡压力增加,PPI一度出现连续54个月的负增长,企业利润下滑,银行坏账风险上升。地方政府债务有所积累。过去为完成高速增长目标,部分地方政府通过融资平台、隐性担保等方式为基础设施、园区和城市建设融资,积累了较多债务。截至2013年6月底,省市县三级政府负有偿还责任的债务余额约10.6万亿元,比2010年底大幅增加了约3.9万亿元(中华人民共和国审计署,2013)。影子银行无序扩张,信托、资管、银行理财等表外工具对传统表内工具的替代增强,影子银行体系资金链条长、隐蔽性强,监管难度大,增加了风险交叉感染和引发系统性风险的可能。金融乱象增多,出现了一些假借金融创新、科技创新进行的非法集资、非法融资事件,P2P网贷、股权众筹等新金融业态需要尽快规范。总的看,国际金融危机后,我国实体经济结构调整阵痛显现,金融领域问题隐患积累,要求我国既要扎牢风险防范的“篱笆”和“红线”,也要加大“精准拆弹”力度,还要强化预期引导和政策协调,有效防范“黑天鹅”和“灰犀牛”,切实守住不发生系统性风险的底线。

   二、我国宏观调控的实践创新

   党的十八大以来,我国积极适应和引领经济新常态,贯彻落实新发展理念(中共中央宣传部,2019),围绕市场主体创新宏观调控,解决市场主体困难,增强市场主体发展信心,优化市场运行环境,成功顶住经济下行压力,有效防范和化解经济金融风险,推动经济增长保持中高速,经济质量稳步迈向中高端,丰富和发展了宏观调控理论和实践。

   (一)直面市场主体发力

   经济进入新常态,我国经济面临的制度性、结构性、周期性、外生性困难增多,传统的以间接调控为主的调控方式效率有所下降,宏观调控需要减少中间环节、更加直面市场主体。传统的宏观调控主要是通过调整货币供应量、利率、赤字率等政策参数,来改变宏观环境的松紧程度,进而间接影响市场主体行为,推动实现总供需平衡。这样的调控方式是市场经济国家常用的做法,在我国宏观调控实践中也曾发挥重要作用,必要时仍需要使用和完善。但经济发展进入新阶段后,由于经济运行当中的结构性矛盾不断凸显,间接调控方式面临调控效力下降、政策空间收窄、作用难以快速落地等挑战。而企业是国民经济循环中供给、需求和就业的交汇点,是国民经济运行的主体,直面市场主体开展宏观调控,能够减少宏观机制发生作用的中间环节,能够缩短宏观调控作用时间,能够减少政策效力的“跑冒滴漏”,达到宏观好、结构优、微观活的调控效果。

   在这一创新思路指引下,我国围绕市场主体进行宏观调控设计,实践中更加注重直面市场主体发力。财政政策方面,更加注重对市场主体减税降费。全面实施增值税改革,针对量大面广的中小微企业实施阶段性、大规模减税政策,2013年以来累计取消、停征、减免中央和省级政府行政事业性收费超过1000项,降低市场主体用能、用地、用网、物流等基础设施费用。货币政策方面,突出支持实体经济和中小微企业融资。完善考核激励机制,鼓励商业银行提高中小微企业金融服务能力。截至2021年三季度,普惠小微贷款余额18.6万亿元,占同期全部贷款余额的9.8%,支持小微经营主体数量达4092万户,占同期全部市场主体的27%。特别是新冠肺炎疫情发生以来,通过专项再贷款、再贴现等措施,直接面向抗疫保供、复工复产企业和小微企业提供了1.8万亿元优惠信贷资金。投资政策方面,着力提高政府投资效率,吸引社会资本投资。在有效扩大投资的过程中,我国没有大规模依赖“铁公基”,而是更加注重提高政府投资效率,采取多种方式吸引社会投资,包括分类调整最低资本金比例,创新完善公共领域特许经营、政府与社会资本合作(PPP)、基础设施领域不动产投资信托基金(REITS)等投融资方式,对企业投资实施项目备案制、承诺制,对工程建设全面开展项目审批改革等。直达政策和工具设计方面,结合市场主体需求开展多项创新。增加地方政府专项债规模、发行特别国债,由市场主体直接申请使用,确保快速投入项目。疫情期间创设特殊转移支付机制,新增两万亿元中央财政资金直达基层,创新两项直达性货币政策工具,支持中小微企业贷款阶段性延期还本付息,鼓励银行扩大普惠小微企业信用贷款发放,并根据宏观形势需要适时延期。

   近年来的实践表明,直面市场主体的宏观调控有效发挥了应对冲击和及时救助作用,培育和壮大了市场主体,留得青山,赢得未来。与同期发达经济体普遍采用的大规模财政刺激政策(IMF,2021b)、“大水漫灌”式非常规货币政策等调控方式相比(Bernanke,2009,2020;Gorodnichenko and Ray,2018;Rebucci et al.,2021),我国的宏观调控方式创新,直面市场主体需求,实施更多直达机制,调控针对性更强、代价更小。不仅为未来应对不确定性留足了政策空间,也促进了市场主体蓬勃发展,为保就业、保民生、促发展打下坚实基础。截至2021年11月,全国市场主体总量已突破1.5亿户,近10年新增了1亿户。即使面对新冠疫情冲击,2020年全国新设市场主体也达到2502.1万户,日均6.9万户,是2012年日均水平的2.6倍,持续壮大的市场主体进一步夯实了我国经济的基本盘,增强了我国发展的韧性和底气。

与传统宏观调控相比,直面市场主体的宏观调控,更加强调间接调控与直接调控相结合,(点击此处阅读下一页)


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