返回上一页 文章阅读 登录

王建学:论对驻港国安公署人员的监察监督

更新时间:2022-03-01 03:27:02
作者: 王建学  

   摘要:  如何监督国家安全机关一直是各国宪法实践中既敏感又棘手的课题。《香港特别行政区维护国家安全法》规定驻港维护国家安全公署人员依法接受国家监察机关的监督。在主体形式上,应当由国家监察委员会派驻或派出监察机构或监察专员,并赋予其相应的监督、调查和处置职权。在对维护国家安全公署人员进行全覆盖监督的过程中,应当对监察调查对象进行适当限缩,并且实现国家监察机关监督有效性与维护国家安全公署职能自主性的基本平衡。国家监察机关对维护国家安全公署人员的监督主要应适用全国性法律,但也要考虑香港特别行政区在人权保障方面的法律标准。塑造内在平衡的监督机制有助于在维护国家安全的同时保障人权,最终助益于“一国两制”行稳致远。

   关键词:  香港国家安全法;维护国家安全公署;国家监察委员会;派驻派出

   一、问题的提出

  

   2020年6月全国人大常委会通过《香港特别行政区维护国家安全法》(以下简称“《香港国安法》”),设立中央人民政府驻香港特别行政区维护国家安全公署(以下简称“国安公署”),作为中央人民政府派驻香港特别行政区维护国家安全的专门机关。《香港国安法》的通过和国安公署等机构的设立,有助于在香港填补关于国家安全的立法和执法漏洞,从而实现“完善法律制度,弥补缺失,排除隐患”的效果。[1]从宪法角度来看,有关国家安全的问题特别是如何监督国家安全机关从来都是既敏感又棘手的。一方面,设立国家安全机构维护国家安全从而为全体国民创造一个安全安定的生活环境是国家必须承担的基本职责;另一方面,国家安全机构在执法过程中所造成的人权侵害又常常引发人们的潜在担忧。这种担忧并非空穴来风,从各国的普遍实践看,国家安全机关侵害人权的事例比比皆是。有学者指出,“国家正在日益诉诸于‘国家安全’相关的理由,从而允许使用各种豁免法治的手段。”[2]

  

   在此背景下,就有必要构建和完善针对国家安全机构的有效监督机制。这不仅可以在法律上防范国家安全机构滥用职权,从而实现尊重和保障人权的基本目标,也有助于在政治上消除人们对国家安全机构的担忧。《香港国安法》不仅确立了人权原则和法治原则,而且专门规定了对国安公署的监督。其第50条分三款规定:“驻香港特别行政区维护国家安全公署应当严格依法履行职责,依法接受监督,不得侵害任何个人和组织的合法权益。”“驻香港特别行政区维护国家安全公署人员除须遵守全国性法律外,还应当遵守香港特别行政区法律。”“驻香港特别行政区维护国家安全公署人员依法接受国家监察机关的监督。”在国家监察体制改革的背景下,该条第3款关于国家监察机关监督的规定特别引人注目。这不仅涉及如何防止国安公署滥用职权并从反面促进其严格依法履职,而且涉及宪法、《香港特别行政区基本法》(以下简称“《基本法》”)、《监察法》等的有效衔接等重要问题。

  

   本文结合《宪法》、《基本法》、《监察法》的相关制度和条文对《香港国安法》第50条第3款进行初步释义,从而明确该条款的基本内涵,特别是国家监察机关的主体形式、受监察监督的对象范围以及相关的法律适用标准等。本文试图通过分析这些问题促进《香港国安法》的实施,恳请方家不吝指教。

  

   二、监察监督的主体形式

  

   《香港国安法》第50条第3款的“国家监察机关”应当结合《宪法》和《监察法》进行理解,其不应指《宪法》中的各级监察委员会,而是国家监委依《监察法》派驻或派出的监察机构或监察专员,其基础是国家监委对中央国家机关派出机构的属人管辖权。

  

   (一)特别行政区不设立监察委员会

  

   《香港国安法》第50条第3款的“国家监察机关”一语源于2018年宪法修正案以及修宪后颁布的《监察法》。2018年修正后的《宪法》第123条规定:“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。”就层级而言,《宪法》中的国家监察机关包括其第124条规定的“国家监察委员会和地方各级监察委员会”,其中,国家监察委员会是第125条的“最高监察机关”。无论是国家监委还是地方各级监委,都与国家的行政机关、审判机关、检察机关一样,必须依《宪法》第3条第4款由人民代表大会产生,对其负责,并受其监督。

  

   乍看起来,《香港国安法》的前述规定并不排除国家在香港特别行政区设立监察委员会的选项。不过,这种选项并不能得到制宪原初意图的支持。因为宪法中的监察机关即各级监察委员会是以人大为基础,同时以行政机关、审判机关、检察机关作为同侪机关的,即所谓人大之下“一府一委两院”的政权构架。[3]而众所周知,根据《宪法》和《基本法》的规定,香港特别行政区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权,具有高度自治的宪制地位,并且以行政长官、政府、立法会和特区法院等为统治机构。特别行政区既不设立人大也不实行人大制度,当然就没有设立监察委员会的规范空间。

  

   从宪制秩序上讲,《宪法》和《基本法》共同构成特别行政区的“宪制基础”,[4]但二者也共同创设了特别行政区的“特殊地方宪制秩序”,[5]由此,《宪法》和《基本法》根据一国两制原则构筑了一种制度屏障,内地和特别行政区在屏障两边实行各不相同的具体制度。按照邓小平同志的说法,“大陆实行社会主义制度,香港实行资本主义制度”,“北京除了派军队以外,不向香港特区政府派出干部”。[6]《宪法》和《基本法》建立的屏障阻却了在特别行政区设立宪法中的普通国家机构的可能性。因此,香港特别行政区不能像普通地方一样设立地方各级监察委员会。相应地,《香港国安法》第50条的国家监察机关只可能解释为中华人民共和国国家监察委员会,即只有国家监委才可能对香港这一区域享有监察管辖权。

  

   (二)国家监委不对香港进行地域管辖

  

   国家监委是否可能对香港享有监察管辖权?如果答案是肯定的,这种管辖的性质是什么?在回答此类问题前必须首先明确一个前提,即:《基本法》和一国两制的制度屏障是否适用于《宪法》所设置的最高国家机关或中央国家机关。此问题之所以构成问题是因为,“中央拥有对香港特别行政区的全面管治权,既包括中央直接行使的权力,也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。对于香港特别行政区的高度自治权,中央具有监督权力。”[7]学界通常认为,“对特区而言,管治权的‘所有权主体’只能是中央国家机关,而管治权‘行使权主体’则可以是中央国家机关,也可以是被授权主体——地方行政区域”,[8]那么,能否由中央管治权中推导出中央国家机关对香港享有必然的管辖权?

  

   笔者认为答案否定的,否则《宪法》和《基本法》所建立的高度自治就会丧失存在空间。比如,虽然中央政府接受特区行政长官的述职,接受终审法院院长和法官任命或免职的备案,但并不对特别行政区的行政事务或司法案件进行管辖,相反,必须由特别行政区的统治机构按照《基本法》所确立的高度自治原则对本地行政和司法进行日常管辖。就与监察反腐相关的事权划分而言,《基本法》和一国两制同样赋予特别行政区以高度自治权,表现在包括国家监委在内的各级监察机关,仅在内地范围内实现监察全覆盖,而不对特别行政区的公职人员进行监察管辖。事实上,在监察体制改革以前,党的纪律检查机关、检察院的反贪部门等也都不对后者行使管辖权。特别行政区的反腐职责由其自身的廉政公署等承担,并在《基本法》和特区法律框架内自主运转。

  

   近年学界在讨论央地关系时倾向将特别行政区纳入我国宪法的地方或行政区域范畴,从而将中央与特别行政区的关系纳入广义央地关系的范畴,[9]甚至成为宪法第3条第4款央地两个积极性原则的涵摄范围。[10]这种关于央地关系和行政区域的看法又进一步强化了中央的全面管治权。笔者认可特别行政区属于宪法中的地方和行政区域范畴,其与中央的关系属于广义央地关系范畴,但反对将中央和特别行政区的关系纳入宪法第3条第4款的涵摄范围,因为这违反宪法第3条第4款的制宪原初意图。

  

   至于特别行政区作为地方和行政区域的含义,则需要结合《宪法》和《基本法》作具体分析。特别行政区毕竟单独规定于《宪法》第31条,不属于第30条所规定的普通行政区域范畴。[11]考虑到一国两制和高度自治,国家监委不能在特别行政区直接行使一般性的地域管辖权,特别行政区也不应属于国家监委所管辖的行政区域。这同样是《基本法》和一国两制作为制度屏障的结果。

  

   (三)派驻或派出监察机构或监察专员作为监督主体

  

   《宪法》和《基本法》既不允许在特别行政区设立地方监委,也不允许国家监委对特别行政区行使一般性的地域管辖权。那么,《香港国安法》第50条第3款的规定是否会沦为一纸空文呢?非也,答案在《监察法》第12条当中。《监察法》进一步细化和扩展了宪法中规定的国家监察机关,在各级监察委员会以外增加了由其所派驻或派出的监察机构、监察专员。《监察法》第12条的规定:“各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。”国家监委虽然不能对特别行政区行使地域管辖权,但可以向驻港中央国家机构派驻或派出监察机构、监察专员。

  

   《监察法》第12条设置了两类派驻或派出形式:一种是向机关、组织和单位派驻或派出,[12]另一种是向所管辖的行政区域派驻或派出。根据前文的分析,特别行政区既然不属于各级监委的一般地域管辖范围,也就不应被理解为《监察法》第12条所谓的“所管辖的行政区域”。否则,就会导致前文所述的制度屏障消失,损害《基本法》和一国两制原则。作为对比,乡镇属于该条的行政区域,基层监委可以向其辖区内的乡镇派驻或派出监察机构、监察专员,从而实现对该乡镇的所有公职人员的监察全覆盖。质言之,各级监委向所管辖的行政区域派驻或派出监察机构、监察专员是以其本身具有地域管辖权为基础的,既然国家监委不对香港享有地域管辖权,也就没有对香港派驻或派出监察机构、监察专员的前提。

  

由此,《香港国安法》的国家监察机关就只能存在一种理解,即国家监委向国安公署这一机构派驻或派出监察机构、监察专员,从而实现对后者的监察监督。那么,这种派驻或派出是何种性质呢?一方面,需要注意到国安公署在性质上属于人民政府职能部门的派出机构。《香港国安法》第48条第2款规定:“驻香港特别行政区维护国家安全公署人员由中央人民政府维护国家安全的有关机关联合派出。”因此,国安公署的派出者是中央人民政府的职能部门,包括国家安全部、国防部、公安部等。[13]从行政法的角度来讲,职能部门的派出机构(即使采取联合派出的方式)既不是独立的行政主体也不享有固有的行政职权,其主体独立性和职权均来自于《香港国安法》的授予。另一方面,需要注意到国家监委对国安公署派驻或派出监察机构或监察专员,系基于一种特殊的属人管辖权,而非一般性的地域管辖权。目前学界和实务界在理解《监察法》第12条时普遍混淆属人和属地并由此连带混淆了对机构的派驻和对行政区域的派驻,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/131769.html
收藏