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刘守英等:土地制度与中国发展模式

更新时间:2022-02-23 00:44:09
作者: 刘守英 (进入专栏)   熊雪锋   章永辉   郭贯成  

   摘要:土地在中国经济奇迹创造中扮演的重要角色越来越引起高度关注,但是,现有基于政府特殊性的研究忽视了土地的重要性,影响了对中国发展模式的理解和解释力。本文刻画了政府通过独特土地制度安排主导发展权的“以地谋发展”模式的特征和典型化事实,构建了土地作用于结构转变和经济增长的机制,通过建立一个纳入土地要素的经济增长计量模型,利用全国地级市样本数据检验了土地经由工业化和城市化的结构转变和通过资本形成对经济增长的影响,分析了结构转变不同阶段的土地制度安排及其变迁影响工业化和城市化的程度和方式。需要说明的是,本文研究旨在描述和解释中国改革时期形成的推动快速结构转变和高增长的“以地谋发展”的事实和逻辑,随着经济发展阶段转换和内外环境变化,土地的功能和“以地谋发展”模式的风险和问题凸显,需要进行进一步的变革。

   关键词:以地谋发展;经济增长;结构转变;土地资本化

  

   改革开放以来中国经济保持了近四十年的高增长,1978—2017年,中国的GDP年均增长率高达14.49%,工业增加值年均增长13.77%,城市化率年均提高1.04个百分点。GDP增长速度之高、持续时间之长引起国内外极大关注,被称为“经济奇迹”。然而,中国创造“增长奇迹”之初,并不具备传统理论所给出的支撑增长的条件,即在诸如自然资源禀赋、物质和人力资本积累、技术创新等方面并不具有优势(周黎安,2007)。于是,经济学家沿着两个脉络寻找中国奇迹之源,一个脉络是沿着比较优势理论,将中国奇迹的创造归结为遵循比较优势进行适当发展战略选择和适时经济改革,通过要素禀赋结构的升级以及市场机制的完善实现了经济高增长(林毅夫,2002)。另一个脉络认为中国的政府行为具有与新古典假设和其他发展中国家政府显著不同的促进增长的特征,从而成为奇迹的创造者。本文在回顾有关政府独特性文献的基础上,指出了现有研究忽视土地作为政府赖以发挥作用的工具的不足,分析了中国“以地谋发展”模式的特征和典型事实,利用地级市层面样本数据,检验了土地通过结构变迁推动经济增长以及经由土地资本化促进资本形成的作用,最后给出了相关的研究结论和政策含义。

  

  

  

  

  

   一、忽略土地重要性的中国模式解释:

  

   对相关文献的评论

  

   自20世纪90年代以来,经济学家们开始沿着制度对经济绩效影响的范式(Davis and North,1971;周黎安,2007)分析中国发展的制度特征,政府行为的独特性及其原因成为解释中国发展模式的主流经济理论。

  

   在第一代联邦主义地方分权理论的基础上,Qian and Weingast(1997)基于中国实践构建了第二代联邦主义理论,被称为“市场保护型联邦主义”(Market-Preserving Federalism)。他们认为,M型层级组织结构(Qian and Xu,1993)以及20世纪80年代初经济管理权力的下放赋予地方政府自主决策权,“财政包干”激励了地方政府保护和促进市场发展,推动地方经济增长(Montinola et al., 1995;Qian and Weingast,1997;Jin et al.,2005)。财政分权进一步促进了地方政府竞争(Qian and Weingast,1996;林毅夫和刘志强,2000;周黎安,2007;张军,2007),使得地方政府成为“剩余索取者”,追求地方税收最大化的积极性使地方政府成为经济增长的促进者(Qian and Xu,1993),分税制改革之前省级政府的财政激励被证实对市场发展起到积极作用(Jin et al.,2005),Lin and Liu(2000)的计量结果表明1980年以来的财政分权促进了人均GDP增长。

  

   财政分权不足以构成地方政府发展经济的全部激励,关于地方政府竞争的研究给出了政治层面的解释,即在M型层级结构和特殊的政治体制下,形成了地方政府之间自上而下的“标尺竞争”(Yardstick Competition)(王永钦等,2007),促使地方政府不得不通过改善基础设施(张军等,2007)、招商引资(李永友和沈坤荣,2008)、推进市场化进程(皮建才,2008)、支持企业出口和扩大对外开放(任志成等,2015)来实现GDP增长。不仅如此,地方官员还存在与经济增长挂钩的“晋升激励”,使得地方政府在追求财政收入的同时,具有“向上负责”和发展经济的趋向(Blanchard and Shleifer,2001)。省级水平数据证明了地方官员晋升与地方经济绩效之间的显著关联(Li and Zhou,2005),获得政治认可和晋升是比经济分权更有效的激励,这套机制将行政集中和政治激励结合形成“晋升锦标赛”(周黎安,2007)。这一假说也受到批评,其以GDP增长为判定标准的官员治理机制与中国政治权力配置制度相矛盾(陶然等,2010),官员晋升机制更像资格赛而非锦标赛(姚洋和张牧扬,2013)。更一般地,通过地方政府行为分析揭开中国增长之谜的视角越来越受到质疑。批评者认为,中国的改革实践并不完全遵从市场保护型联邦主义模型,中国并不具备行政分权和财政分权的稳定性,地方官员激励模式与市场经济发展存在内在矛盾(周黎安,2007),其根植于新古典经济学的假说也存在缺乏地方政府制度供给微观基础的分析缺陷(杨其静和聂辉华,2008)。对这类文献的另一个批评是,在分析中国发展过程中政府的特殊性时,不能忽视中央政府在促进改革及推动经济快速发展中所起的重要作用(Cai and Treisman,2006)。

  

   中国的政府(无论是中央还是地方)在推动增长奇迹创造中的突出作用是毋庸置疑的。要进一步深究的是,政府靠什么手段使自己成为奇迹的推动者?本文认为,土地是政府推动奇迹创造的最重要工具。遗憾的是,基于新古典范式的中国模式研究继承了忽略土地作用的传统(刘守英,2018a),仅仅从物质资本的增长与配置效率、技术进步、人力资本、创新和研发投入、有效制度等方面寻找增长动力源,因而降低了理论的解释力。也有少部分学者关注到土地要素对中国经济增长的贡献,实证检验了土地要素对经济增长的贡献程度(中国经济增长前沿课题组,2011),丰雷等(2008)将土地引入索洛模型发现土地要素的贡献率为11.01%,叶剑平等(2011)测算出1989—2009年全国土地要素贡献率达到19.31%,谭术魁等(2012)的研究表明土地投入对中国经济增长的贡献率为36.63%。也有部分文献注意到土地制度安排及其变革对于经济增长具有重要影响,土地出让市场化有利于提高土地资源配置效率,从而促进经济发展(陶然等,2009;刘守英,2012);土地出让规模、土地出让收入和土地出让竞争对经济增长具有显著的正向影响,而且土地出让制度的影响大于土地要素投入的影响。土地在地方政府竞争中扮演重要角色,地方政府不仅通过土地低价供应和协议出让等方式招商引资,而且利用土地出让“以地生财”,支持城市建设和公共支出(Lin and Yi,2011),促进地区产业发展和城市化(蒋省三等,2007)。

  

   以上文献尽管注意到土地的重要性,但是这些研究主要集中于土地领域,还没有建立起土地制度同经济发展的关联,尤其没有分析土地制度在解释中国发展模式中的独特作用。刘守英的一系列研究注意到土地制度与国民经济运行以及结构转型的关系,尤其是土地资本化在经济增长和结构变革中的作用,但主要侧重于制度特征的提炼和土地与经济关联的统计描述,还缺乏更严谨的理论解释、机制分析和实证研究。刘守英等(2020)进一步提炼了“以地谋发展”模式衰竭的典型事实,并利用门槛回归模型给出了全国、东部、中西部地区土地对经济增长、工业化、城市化作用的门槛值。但是,该文并未给出“以地谋发展”模式本身的特征事实、作用机制和理论解释,缺乏对“以地谋发展”模式的一般化分析,使得这一模式衰竭的分析缺少了前提基础和逻辑连贯性。本文作为“以地谋发展”模式的基础研究,为理解以土地为核心的中国发展模式提供了关键支持。

  

   综上所述,20世纪90年代末期以来,土地要素和土地制度的独特性已成为地方政府推动经济发展的重要工具。遗憾的是,基于地方政府独特性对中国结构转变和经济增长奇迹的主流理论解释没有将土地的作用纳入分析框架。一些土地经济学者试图分析土地在中国经济发展中的作用,但是,由于方法的局限,这些努力往往长于测度,短于制度成因分析,土地制度与发展模式的理论分析和机制研究更显不足。本文致力于将土地要素和土地制度安排放入地方政府行为和体制变革框架,分析不同时期的土地制度安排如何通过土地要素配置以及土地资本化影响工业化和城市化进程,增进对中国发展模式和中国经济奇迹的理解。

  

  

  

  

  

   二、“以地谋发展”模式的基本特征

  

   中国过去四十多年的改革与发展进程具有明显的阶段性特征。第一阶段为20世纪70年代末期到90年代初期,其主线是不断地开放权利,致力于改革权力集中的计划经济体制,通过开放准入、赋予经济主体自主性、发挥市场机制作用等制度改革,改善国民经济运行环境和提高资源配置效率。第二阶段为20世纪90年代中期至今,其主线是政府主导发展权的“谋”发展,独特的土地制度安排及其变革方式成为政府“谋”发展的重要工具。一方面,政府利用对土地转用的独家控制权调节土地供应,保障经济高速增长和结构快速转变对土地的需求;另一方面,通过低价和高比例工业用地配置推动园区扩张和高速工业化,通过土地资本化推进城市建设和快速城市化。

  

   土地成为中国发展模式的核心由其两种独特性决定,一是土地的资源特性,二是土地制度的特殊性。土地的资源特性不仅包括其固有的有限性、稀缺性、不可移动性、区域差异性等自然特性,还内含财产性、生产性、可投资性等经济特性,更在于国家发展目标所赋予的特殊功能。为了实现国家粮食安全目标,在耕地稀缺约束下,实行严格的耕地保护制度,对土地转用进行用途管制和指标管理,由此更加剧了土地稀缺性,强化了政府对土地的控制力。中国土地制度的独特性表现为:①土地所有制具有二元性,即农村土地属于集体所有,城市土地属于国有;②土地用途转换由政府独家垄断,农地转为非农用地实行规划和用途管制下的政府审批和年度指标控制;③非农建设用地由政府独家供应,任何单位和个人进行建设需要土地,只能申请使用国有土地;④土地增值收益由地方政府独享(刘守英,2018b)。由于政府享有农地转用和非农建设用地供应的排他性垄断权力,农地转用时按照原用途对失地农民进行补偿后,土地转用的增值收益和资本化收益很大部分归地方政府所有。

  

   由此,中国特殊的土地资源国情和独特的土地制度安排为政府主导经济发展提供了最有效的工具,成为中国特色的“以地谋发展”模式的制度支柱:

  

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本文责编:陈冬冬
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