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张贤明 张力伟:国家纵向治理体系现代化:结构、过程与功能

更新时间:2022-02-23 00:02:48
作者: 张贤明   张力伟  

   一、问题的提出与分析框架

   国家治理体系是一个纵横交错的结构,纵向描述自上而下治理主体之间的层级关系,横向结构指同一层级不同治理主体及其内部要素之间的关系。对于大国而言,在国家治理的总体格局中,相对于横向维度,纵向维度的治理体系往往更居于核心地位。纵向维度不仅影响治理效能,也关系到更加基础性的政治稳定问题。无论是历史视野还是世界视野,以中央与地方关系为核心表征的纵向维度的治理,既是决定统一与分裂的核心变量,也是测量国家治理能力的重要尺度。中国国家治理具有相当的复杂性:地域辽阔、人口规模大、民族构成多元、区域之间差异大等等。中国国家治理拥有世界各国难以企及的治理成本与治理负荷。因此,思考纵向维度的国家治理不能仅仅聚焦单一制与联邦制孰优孰劣、或者构建几条中央地方关系处理原则,而应该以系统思维拆解国家治理的巨系统,有层次、有条理地分析国家治理现代化的不同维度。

   鉴于理论与实践的需求,我们重点关注国家纵向治理体系现代化的命题。显然,“纵向治理体系”并不是一个全新的概念。现有的学术探讨中,纵向治理体系从宏观上讲是“中央-地方关系”的国家治理话语;从微观角度看,“纵向治理体系”是纵向的政府权力结构。回归概念本身,纵向治理体系中的“纵向”用来说明从中央到地方自上而下的层级关系;“治理体系”则用于说明一个有机的整体,并非简单遵从传统“中央-地方”话语的二元分析模式。这意味着,对于纵向治理的分析不仅仅要立足于“中央怎么做”“地方怎么做”或者“中央是什么”“地方是什么”的框架,而且需要重新将中央和地方整合起来,以一个整体的框架探讨纵向治理体系。当然,这不是否认原有分析“中央-地方关系”的框架,而是重新站在单一制国家结构形式的立场上剖析纵向治理体系。随着国家治理现代化的不断深入,内外部环境的变化、外部风险的增殖、治理不确定性的增加,都需要进一步构建和完善提升国家治理体系科学性与国家治理能力有效性的思路。换言之,现代公共行政所嵌入的背景是复杂的,复杂性构成了治理的环境与对象。在此意义上,党和国家对中央-地方关系提出的新要求,也凸显出纵向治理体系现代化研究正当其时、意义重大。我们认为,国家纵向治理体系现代化用于解释如下问题:中央-地方关系应通过一种什么样的有机整体来满足“全国一盘棋”与“因地制宜”的目标?或者说一个现代化的纵向治理体系应呈现出怎样的特征?

  

   为了回答国家纵向治理体系现代化的有关问题,本文所采取的是“结构—过程—功能”分析框架。在有关于中央-地方关系的文献中,结构分析与过程分析都是极为重要的框架。结构的研究方法强调资源和权力在中央与各省之间政治组织的(或结构的)分配,这一研究方法旨在通过中央与各省之间的制度安排来透视中央与地方之间的互动;过程分析聚焦中国政治体系的真实政策过程,阐释各个组成部分之间互动过程的影响。现有研究对于中央-地方关系的功能分析略有薄弱,但很多研究都不自觉地站在了功能的立场上,分析中央与地方在整个治理体系中所具有和应承担的功能。对于社会科学研究而言,功能用于表述维持社会生活中特定结构存续的要素。本文之所以将结构、过程与功能统合为一个整体的框架,在于三者之间本身不可分割的关系。第一,在整个政治体系中,结构就是体系中不同要素所扮演的“角色”,过程和体系是一个硬币的两个方面,结构分析必然要囊括过程分析,否则难以理解体系所具备的实际效能。第二,功能决定体系的稳定,并且功能由体系中的“结构”所决定。因此,“结构—过程—功能”的分析框架可以概括如下:结构是过程的组织基础,结构与过程共同塑造了治理体系的核心功能;功能本身对结构与过程具有反哺作用,能够保障结构与过程的调适与优化。

  

   沿着“结构—过程—功能”的分析框架,本文各部分的主要内容如下:第二部分结合中国国家治理历史和现实,剖析纵向治理体系的结构性特征,详尽分析纵向治理体系现代化应实现何种特定的结构;第三部分分析纵向治理体系中的政策过程,探讨治理现代化进程中政策过程应遵循的基本原则,以破解当下的“政策梗阻”问题;第四部分整合结构与过程分析,从宏观的意义上阐释纵向治理体系在应对复杂性中所应呈现的核心功能;最后,本文将在研究结论的基础上进一步展望复杂情境下的公共行政研究。

  

   二、以递归结构化解国家纵向治理体系的结构僵化

  

   国家纵向治理体系现代化的讨论应以问题为导向,从历史的现实中剖析制度体系中的本质性问题,并结合理论和经验阐释其优化路径。历史地看,纵向治理体系往往陷入“一管就死、一放就乱”的窠臼,这种结构性问题本质地反映了纵向治理体系中的“结构僵化”问题,即在授权与放权中很难寻找到平衡的焦点,以实现治理体系的有效运行。结合系统论的理论资源以及中国国家治理的客观现实,将组织设计中的“递归结构”引入纵向治理体系,可以从结构的视角为纵向治理体系现代化提供思路。

  

   (一)纵向治理体系中的“结构僵化”问题

   自古以来,纵向治理就是政治稳定的支柱。中央与地方关系的亲近抑或疏远,是影响统一与分裂的核心变量。历史地看,传统社会的经济交通条件落后,农业社会中的各地自给自足,每一个区域都可以成为一个独立的经济单位,使得中央与地方的经济关系不是很密切,故而中央对地方的政治控制处于薄弱状态。为了改变这种政治关系,不同朝代分别进行了不同的政治设计以强化中央对地方的控制,但是传统社会的强控制亦始终具有内在的脆弱性。这种脆弱性结构的特征是:中央对地方必须要保持常态化的严格管控,任何管控的松动都可能引起整个控制结构的崩溃。虽然传统社会利用宗法制以及意识形态等工具来凝聚脆弱的结构,但是一旦有外来要素的影响,这一体系仍然会偏离平衡,趋于混乱。

  

   换言之,纵向治理在传统到现代的演进中始终面对着不可避免的矛盾:中央集权程度越高,虽然有利于强化统治,但地方的治理活力就会受限;反之,如果增强地方政府的治理能力,又可能滋长“地方主义”,形成威胁中央政府统治的要素。现代以来,纵向治理的模式与机制始终在调整之中,核心目标是提升治理效率和维系政权稳定。有学者总结了内含传统社会治国理政经验的“上下分治”模式:即把国家治理划分为“治官权”和“治民权”。其中,中央掌握治官权,通过委派官员掌握治民权,从两个层次对国家展开有效治理。这种治理模式能够使中国在经济增长和市场化改革背景中保持长期稳定。其一,这种结构并没有遏制地方的经济活力;其二,这种结构内嵌维护政权稳定和降低来自民众的统治风险的机制。但是周雪光认为,处理纵向治理不能够依赖于一个静态的结构,而需要在这种治理现实下深化落实相应的应对机制,保证中央的政策统一性和地方执行的灵活性。所以,周雪光倾向于非正式机制对于正式机制的补充作用,赋予纵向治理灵活性。

  

   事实上,无论讨论哪种结构,本质上都是对探寻盘活“两个积极性”提供制度层面的解释。而且,上述对于纵向治理的认识往往是宏观的视角,故而在具体论证中会形成盲区,忽略纵向治理中虽属微观层面但却能对纵向治理效能产生深刻影响的问题。第一,国家纵向治理存在的信息交互不畅的问题。在层级制的治理结构之中,决策权大多掌握于中央政府。中央如若实现有效的地方治理,就必须将信息高效率、高质量地传递出去。在现代政府体系中,政府信息的传递对于政府的正常运作有着愈来愈重要的作用。“委托-代理”结构中,信息不对称是一个显著特征;而且对于中国这样繁复的层级制,“委托-代理”关系也是多层次的,每个层级之间都会面对信息不对称的问题。另外,组织层级之间的数据传递也存在不完整性和不准确性。在层级增加的过程中,信息的连续复制也会导致有效控制的缺失。第二,国家纵向治理长期存在组织结构僵化的问题。从纯技术的角度看,官僚制是最高效的组织形式,但是在实际应用上,官僚制极易出现异化,使官僚制成为效率低下的代名词。此外,组织结构的权责关系也是纵向治理体系亟需破解的制度困境。这些观点共同导向了一个核心问题,即组织结构难以同复杂环境相适应;尤其中国的纵向治理体系以繁复的层级与以自上而下严密的组织控制为特征,这些结构性问题会进一步深化“一统体制”和“有效治理”之间的矛盾。

  

   (二)纵向治理体系优化的递归结构

  

   现代公共行政的核心任务之一是“复杂性管理”,核心要义是在复杂的情境中找到治理的简约逻辑。正如林德布洛姆所言,“每个管理者面对一个足够复杂的问题,必须找到彻底简化的方法。”从概念上看,“复杂性管理”指的是一个主体(个人、组织或者更为宏观的系统)对外在情境复杂性的回应能力。在复杂理论之下,公共行政的一个命题就是治理体系作为一个系统,如何通过自身结构的优化重组以提高其复杂性管理的能力,实现对外在复杂性的有效治理,使治理体系与外在环境(包括其他系统)之间形成稳定的互动关系。

  

   纵向治理体系是一个由不同子系统构成的整体,在这个意义上,整个体系的效能取决于系统内部子系统之间的关系。体系是一个封闭的网络,通过特定的机制与流程实现组织决策,这一整套的机制与流程也塑造了特定的组织关系,组织内部的规范、价值观以及文化等要素强化了组织成员的身份,并能够调解体系内部的子系统之间以及成员之间的互动。然而,虽然组织作为封闭的网络这一特征是恒定的,但是组织内部关系的差异使组织呈现出不同的形态以及不同的具体功能,正如七巧板一样。由此,组织的效能就取决于组织的结构类型。组织结构的构成要素并不是指组织内部成员,而是组织内部相互互动的“组织角色”。换言之,特定时间和特定环境中构成组织关系的特定角色和资源定义了组织的结构。复杂性理论下组织分析的一个前提假设是,传统的层级结构并不能有效回应外部的复杂性,因此层级制结构转型的目标是将组织打造成一种递归结构。

  

   “递归”本身是一种与迭代算法相对的计算机算法。组织学中,传统层级结构的组织运作类似于迭代算法,即通过自上而下、层层递进的任务传递来解决问题。层级结构的基本特征是,在等级制的层层控制之下,随着等级链条向下,组织能力也随之减小;而递归结构强调了组织中不同层次的独立性和自主性,要求充分赋权将组织能力最大化。纵向治理中,不同层级的组织面对的复杂性是不同的,虽然顶层的组织面对着全国范围内的复杂性,但是其本身并没有执行的职能,并且这种复杂性可以通过“折叠”的方式进行衰减,即通过设计一个整体性的方案来交付下级执行;越到基层,组织面对的复杂性范围会缩小,但复杂性会越发具体与精细,并且纵向治理体系中,组织层级越低,应对复杂性的能力就越低,造成了管理中的“心有余而力不足”。

  

在这个意义上,递归结构的目标就是充分激发不同层级的组织潜力来处理不同层级组织所面对的外在复杂性。递归制结构中,某一层级的任务不仅仅来源于自上而下的权威关系,同时也来源于组织对自身所嵌入的外部复杂性的认识。由此,赋予组织自主性的核心要义在于使组织根据外部的特殊性来创造性地管理复杂性。对于治理体系而言,递归制结构并不意味否定传统繁复的层级制,而是在控制与自主之间实现平衡,破解组织运作过程中所产生的控制困境。第一,在保证自上而下权威关系的同时确定不同层级组织的具体责任,这些责任由外在的复杂性所赋予,而不是基于条块关系的机械复制。因为条块关系下的权责关系始终是纵向治理体系运作的结构性梗阻,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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