返回上一页 文章阅读 登录

邢斌文:法律草案说明中的宪法判断

更新时间:2022-02-13 10:19:01
作者: 邢斌文  

   摘要:  法律草案的起草活动应当受到宪法的拘束,这是“依宪立法”和“依法立法”的应有之义。法律草案说明是重要的立法背景资料,其中包含了大量的宪法判断。起草部门在法律草案说明中援用宪法论证法律草案的合宪性是宪法影响法律起草活动的集中体现。经验研究发现,法律草案说明中的宪法判断发挥了确认立法权来源、明确法律草案内容的宪法依据、宣示法律草案整体合宪性的功能。起草部门在法律草案说明中对特定的宪法问题进行阐述,有助于强调法律草案的合宪性,推动相关宪法问题的讨论,揭示和消除法律草案中可能存在的宪法争议。虽然法律草案说明不具有法律上的拘束力,但全国人大宪法和法律委员会应当遵循党中央在草案说明中作出的宪法判断,充分尊重委员长会议在法律草案中作出的宪法判断,认真考虑全国人大其他专门委员会作出的宪法判断。

   关键词:  法律起草;草案说明;合宪性;宪法判断;依宪立法

  

   党的十九大报告提出:“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。推进科学立法、民主立法、依法立法。”[1]“通过立法实施宪法”的宪法实施路径使得“依宪立法”的重要性逐渐凸显,[2]从立法过程的视角出发探寻法律合宪性基础的生成机制就成为实践中无法回避的问题。长期以来,“起草法律必须以宪法为依据”一直是全国人大及其常委会在立法工作中强调的重要原则。[3]无论是2006年颇具争议的《物权法》草案“违宪风波”还是2018年诸多学者针对《监察法》草案合宪性提出的质疑,都从不同角度证明了依据宪法起草法律的重要性。近年来,随着法律解释学和立法法理学的发展,我国法学界对于法律草案的宪法意义也日渐重视,相关研究主要体现在以下五个方面:第一,注重从立法背景资料的角度研究展开宪法释义研究,注重立法背景资料在法律解释中的功能。[4]第二,注重从法律草案的合宪性控制问题,特别是针对法律草案审议过程中合宪性控制的可能性与方法方面展开讨论,特别是法律草案审议过程中合宪性控制的程序、方法和判断标准。[5]第三,以法律草案为分析对象展开法律草案的合宪性分析,进而试图影响实际立法工作。[6]第四,从立法公开的角度,分析立法说明理由的功能与价值。[7]第五,从立法者的“立法能力”出发,揭示“起草能力”的内涵和重要性。[8]但是,宪法如何影响法律起草活动,却始终没有细致的研究。正如朱学磊博士所言:“在法律起草和审议阶段,宪法的作用尚不明确。”[9]虽然在立法程序中,充分的审议对法律草案质量的有效提高,在很大程度上纠正法律草案送审稿存在的各种问题(包括合宪性方面存在的问题),但如果能够在法律起草阶段就严格依据宪法确定草案的内容,则可以更为有效地提高立法质量,进一步从源头上确保法律内容的合宪性,避免相关宪法争议的出现,同时也为合宪性审查工作的推进创造条件。莫纪宏教授指出:“依宪立法是合宪性审查的逻辑基础。”[10]那么应当进一步追问的是:宪法文本是如何影响法律起草活动的?在回答这一问题的基础上才可能进一步分析现有机制存在的不足,分析宪法争议出现的原因,为推进法律的合宪性审查工作提供某种参考。刊载于《全国人大常委会公报》的法律草案说明是重要的立法背景资料,法律草案起草部门会根据需要在法律草案说明中作出相应的宪法判断,即援用宪法文本或者从宪法层面对法律(包括有关法律问题的决定)草案中的相关问题进行阐释说明和分析认定。[11]这些宪法判断为本文观察和分析宪法如何影响法律起草活动提供了重要线索。

  

   一、宪法文本对法律起草活动的拘束:必要与可能

  

   法律草案并不是合宪性审查的对象,但“法律草案符合宪法”构成了法律合宪性的前提和基础。宪法文本如何影响法律起草活动,直接关乎法律草案合宪性基础的形成,而这一问题可以从以下两个角度进行分析:首先,法律起草活动的性质具有浓厚的公权力意涵,应当受到宪法拘束;其次,在法律草案提交立法机关审议之前,存在着法律拘束起草活动的制度空间。

  

   (一)法律起草活动接受宪法拘束的必要性

  

   起草法律草案即在相关立法工作启动后,由相关主体起草法律条文的活动。从立法程序的角度来看,立法过程包括提出法律案、审议法律案、表决和通过法律案以及公布法律若干环节。《立法法》第54条规定:“提出法律案,应当同时提出法律草案文本及其说明,并提供必要的参阅资料。”因此,法律起草作为法律案的组成部分,应当在相关提案主体向立法机关正式提出法律案之前完成。从我国的立法实践来看,法律起草活动具有浓厚的公权力意涵,应当受到宪法的拘束。

  

   第一,从法律草案起草部门的性质上来看,相关公权力机关牵头起草法律是公权力行使的表现,这一行为应当受到宪法拘束。在我国的立法实践中,正式的法律草案的起草工作由相关公权力机关组织进行,依据宪法起草法律体现了公权力机关对宪法的尊重。虽然我国《立法法》第14条、第15条、第26条、第27条规定了多元的立法提案主体,除了相关公权力机关可以提出法律案外,全国人大代表、全国人大常委会组成人员也可以联名向全国人大及其常委会提出法律案,但从1982年至今,由全国人大代表联名提出的法律案没有一件被列入全国人大或常委会会议议程。[12]列入全国人大及其常委会议程的法律案全部由委员长会议、全国人大专门委员会、国务院、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院、中央军委等公权力机关提出。[13]一方面,全国人大代表虽然每年向全国人大提出大量的法律案,但大多数人大代表并没有能力提出成熟的法律草案,只能对法律草案内容提出具体的意见和建议,有相当数量的代表在提出法律案的同时甚至并未按照《立法法》的要求提出法律草案。[14]另一方面,即便《立法法》第53条第2款规定:“专业性较强的法律草案,可以吸收相关领域的专家参与起草工作,或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。”但由相关专家或组织提交的专家建议稿对于相关公权力机关而言只具有参考作用,本质上仍属于公民或组织提出的意见和建议。而本文所指的法律起草活动,是在相关公权力机关牵头组织下[15]协调人力物力进行调查研究、征求意见,最终形成提交给全国人大及其常委会审议的法律草案等一系列行为和过程。虽然提交给全国人大及其常委会审议的法律草案(送审稿)并不具有法律效力,但送审稿构成了审议活动的基础。甚至有学者将有关公权力机关组织起草法律草案的资格与能力称为“法律起草权”,是一项立法程序性权力。[16]因此,虽然法律草案并不具有法律效力,但有关公权力机关组织起草法律草案的活动应当受到法律、特别是宪法的拘束,确保法律草案内容与宪法文本不抵触。

  

   第二,从立法过程的角度来看,强调依据宪法起草法律草案有助于从源头上减少部门利益对立法的影响,凝聚立法共识。在我国现行法律中,大概60%的法律草案是由国务院部门牵头起草的,而由全国人大常委会委员长会议、法工委、全国人大专门委员会牵头起草的法律只有26%左右。[17]虽然2015年《立法法》修改后第51条规定“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调,发挥在立法工作中的主导作用”,但人大主导立法并不意味着由人大主导法律草案的起草工作。根据《立法法》第53条的规定,全国人大专门委员会、全国人大常委会法工委“应当提前参与有关方面的法律起草工作;综合性、全局性、基础性的重要法律草案,可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草”。由于行政机关具有信息、资源上的优势,由政府掌握立法提案和起草的主动权在世界范围内具有一定的普遍性。事实上,全国人大及其常委会并不可能包揽所有法律草案的起草工作。[18]专业性、技术性比较强的法律,仍应当交给国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院负责,因为“他们掌握的实际情况比较多,让他们起草法律可能会更有针对性,更贴近实际”。[19]在由行政机关特别是相关职能部门主导法律起草工作的情况下,强调法律起草活动受到宪法拘束,意味着强调行政机关遵守宪法的义务,要求行政机关在起草法律草案时必须根据宪法文本和宪法精神,妥善处理权力和权利、权力与责任的关系,防止部门利益法制化的倾向。[20]这有利于提高立法质量,避免宪法争议,减轻法律草案审议工作的压力。

  

   第三,从法律的合宪性解释角度来看,强调依据宪法拘束法律起草活动,能够为法律适用中的合宪性解释创造条件。在坚持依法立法原则的前提下,法教义学能够拘束立法活动的价值判断与立法方法。[21]既而法律起草阶段形成的立法背景资料在法律适用与合宪性审查中可能发挥重要的功能,如果相关主体能够严格依据宪法起草法律草案,并对草案中可能存在争议的条款进行充分的说明,提供有力的宪法文本依据,以论证有关条款的合宪性,可能会直接影响到法律生效后的解释与适用。因此,由谁来撰写法律草案说明和立法说明书等立法背景资料,十分重要。例如,美国在制定《信息自由法》时,草案的合宪性受到了各方面的强烈质疑,立法过程也受到重重阻碍。美国司法部是从国会获得参与撰写立法说明报告的承诺后,才放弃了继续拖延和阻挠法案通过。[22]在全国人大及其常委会的立法过程中,特别是法律草案起草过程中,立法调研报告、各版本的法律草案,以及最终提交全国人大常委会审议时附带的法律草案说明,应当在合宪性审查工作中得到充分的重视。

  

   (二)宪法拘束法律起草活动的制度空间

  

   法律起草活动并不是一个单一的行为,而是一个复杂的过程,包括决策立项、确定起草部门、组建起草班子、明确立法意图、开展调查研究、形成草案框架、起草条文、征求各方意见、形成并审查送审稿、提案机关讨论决定形成正式稿等诸多步骤。[23]虽然宪法文本中并未规定详细的立法程序,但宪法文本可以通过以下方式对起草活动产生直接影响。

  

   第一,法律起草部门可以在起草活动中主动寻求法律草案的相关宪法依据,确定法律起草的意图、框架和具体条文内容。一切法律都不得同宪法相抵触的法制统一原则应当自法律起草开始就得到贯彻。一方面,起草部门应当根据起草工作的需要,主动依据宪法确定法律草案中关于立法宗旨和具体内容,确保法律草案的相关内容,尤其是与宪法文本存在直接联系的条款具有充分的宪法依据。有研究表明,我国的某些法律存在着与宪法文本存在“表述趋同化”的现象,不利于宪法的实施。[24]但这也从另一个角度反映了法律起草活动对于宪法文本的依赖程度:越是与宪法关系相近的法律,越是与宪法文本内容存在直接关联的法律,在法律起草过程中受到宪法文本的影响就越大。另一方面,在法律草案起草阶段,起草部门也可以主动公开法律草案征求意见,相关单位、组织和人员可以依据宪法文本,对法律草案(征求意见稿)的内容提出修改意见和建议,供相关起草部门参考,进而可能影响到法律草案的内容。

  

第二,法律草案在提交全国人大常委会审议之前的审查修改和讨论决定阶段,存在着合宪性控制的可能与空间。首先,在法律草案初步成形后,需要提交相关国家机关的内设机构审查。如国务院部门起草的法律案先交国务院法制机构审查修改,协调各方意见;中央军委各总部起草的法律案在上报中央军委决定前先由中央军委法制局审查修改。[25]以国务院法制部门为例,其重要的职责之一就是承担审查各部门报送国务院的法律法规草案的任务,[26]法律法规草案是否符合宪法是国务院法制部门审查的重要内容。(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/131471.html
收藏