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陈柏峰:促进乡村振兴的基层法治框架和维度

更新时间:2022-02-12 12:30:21
作者: 陈柏峰 (进入专栏)  
在目前中国乡村,农业实用专业人才有很大的需求空间,尤其是农业技术推广人才。[3]医生、教师、规划师、建筑师、律师乃至专家学者等,在乡村都有很大的需求,但他们往往难以长期在乡村工作,大多只能通过投资兴业、行医办学、法律服务、志愿服务、社会捐赠、交流挂职等形式服务乡村。从经济待遇和工作生活条件来看,人才从城市向乡村的流动,在时代中是“逆向”的。在农村人才中,部分人是基于乡情、乡愁、理念、热血等因素,满足农村地区专业人才供给的长效机制需要政策利益的支持或者市场经营利益的激励。也需要法治的支持,应当依法落实融资贷款、配套设施建设补助、税费减免、晋升任职优待等扶持政策。

   第二,农村亟需人才的本土培养保障。一是各类乡村基本公共服务方面的人才,促进基本公共服务能力提升;二是农业经营管理人才,促进产业兴旺发展。《乡村振兴促进法》第25条要求各级政府加大乡村教师培养力度,加强乡村医疗卫生队伍建设,强化农业科技人才、经营管理人才、法律服务人才、社会工作人才和乡村文化人才的培育,并列举了一些十分明确的措施。例如,针对乡村教育,要求采取公费师范教育等方式吸引高校毕业生到乡村任教,要求保障和改善乡村教师待遇,在职称评定等方面优待;针对乡村医疗,要求支持县乡村医疗卫生人员参加培训、进修,建立县乡村上下贯通的职业发展机制,对在乡村工作的医疗卫生人员实行优惠待遇,鼓励医学院校毕业生到乡村工作,支持医师到乡村医疗卫生机构执业、开办乡村诊所等。这类本土人才的培养,可以增强乡村社会的基本公共服务能力,促进城乡基本公共服务的均等化。《乡村振兴促进法》第25条要求各级政府加强职业教育和继续教育,培养有文化、懂技术、善经营、会管理的高素质农民和农村实用人才、创新创业带头人,这包括《规划》所提出的“培育新型职业农民”。2017年1月,当时的农业部还发布了《“十三五”全国新型职业农民培育发展规划》。所谓的新型职业农民,是以农业为职业、具有相应的专业技能、收入主要来自农业生产经营并达到相当水平的现代农业从业者,包括农业专业大户、家庭农场主、农民合作社领办人和农业企业骨干等,他们是农村适度规模经营的主体。他们中的多数人,是依赖农业谋生的“中坚农民”,[4]因此相应的法治保障非常重要。《规划》提出,要引导符合条件的新型职业农民参加城镇职工养老、医疗等社会保障制度。这符合城乡社会保障一体化的趋势。

   第三,农业人口的民生保障。虽然国家推动新型职业农民的发展,希望借此解决“谁来种地”问题,确保粮食安全和重要农产品供给,推动农民致富,缩小城乡差距,推进城乡发展一体化。然而,农村公共设施和公共服务滞后,农业生产成本上升,农产品价格持续走低,农业比较效益下降,农业致富的空间始终不大。中国农村家庭的大多数,还只能维持一种代际(有时是性别分工)、半工半耕并随家庭生命周期调整的家计模式。[5]在一个家庭内部,青壮年劳动力进城务工经商,以获取家庭的主要收入,年龄较大的父母留在村里务农,以维持家庭基本生活并照顾小孩。这是一种“城乡二元”家庭结构。这种结构并不稳定。农民如果务工经商成功,可能进城安居,但多数家庭做不到;当留村务农的父母劳动能力下降,可能流转土地不再耕种;随着年龄增大,进城发展的农民也可能返乡务农,成年的子女则继续外出务工,从而形成根据家庭生命周期调整的接力型家计模式。一个家庭的状况在变化,但多数农民实践的家计模式和家庭结构模式却一直存在,成为主流模式。即使城镇化快速推进,这种模式在很长时间内仍将是中国农村的主流。在这种模式下,农民能动嵌入城乡二元结构,形成以代际分工为基础的半工半耕生计模式,以及与之同构的家庭结构及再生产模式,从而塑造中国有别于西方的城镇化模式。

   回应“半工半耕”的农民群体的生活需要,是基层法治在“人的维度”促进乡村振兴的主体和最重要领域。这种需要分为两部分:一是基础设施和基本公共服务;二是个人和家庭的社会保障。《乡村振兴促进法》第53条规定,国家发展农村社会事业,促进公共教育、医疗卫生、社会保障等资源向农村倾斜,提升乡村基本公共服务水平,推进城乡基本公共服务均等化。2021年中央一号文件提出,加快推进村庄规划工作,加强乡村公共基础设施建设,实施农村人居环境整治提升行动,提升农村基本公共服务水平;并具体规划建立城乡公共资源均衡配置机制,强化农村基本公共服务供给县乡村统筹,逐步实现标准统一、制度并轨。其目的在于,让农民能够享受与全社会经济社会发展水平相适应的养老、医疗、教育等保障,实现城乡基本公共服务的均等化,让农民共享经济社会发展成果。《乡村振兴促进法》第54条规定,国家完善城乡统筹的社会保障制度,支持乡村提高社会保障管理服务水平,确保城乡居民基本养老保险待遇随经济社会发展逐步提高,支持农民参加城乡居民基本养老保险、基本医疗保险;国家推进城乡最低生活保障制度统筹发展,提高农村特困人员供养等社会救助水平,加强对农村留守儿童、妇女和老年人以及残疾人、困境儿童的关爱服务。目前,农村社会保障的法治调整主要表现为倡导及对政府规划的调控,应当逐渐变成对政府的硬约束,甚至让社会保障利益具有可期待性甚至可诉性。可以在市域范围内按照一定的保障标准对农民及其家庭进行赋权,当达不到标准时,农民可以诉请政府解决。

   第四,农业转移人口的民生保障。新型城镇化与乡村振兴是一体两面的重要政策。推动农业和农村人口城镇化,是我国新型城镇化的重要导向。农业转移人口进城之后,能够享受教育、医疗、住房、社会保障等方面的城市基本公共服务。目前,在中国的所有城市,人们可以自由往来、务工、经商、居住,但大中型城市的基本公共服务往往与户籍关联在一起,没有该城市的户籍就无法享受与市民均等的公共服务。作为改革措施,居住证制度应运而生,北京、上海、深圳等城市相继出台了居住证制度。居住证可以让持证人在工作、生活等方面享受居民待遇,而完全的市民待遇,还需要在持有居住证之后有足够的积分,取得户籍之后才能享有。[6]从管理的角度来看,居住证制度基于城市承载能力和经济社会发展,为了农业转移人口的市民化过程稳定有序;而在城镇化的角度,居住证制度只是城乡一体化的过渡政策和权宜举措,有限解决综合素质高、就业能力强的人员落户问题。应该说,由于城乡发展不均衡,乃至于城市之间发展不均衡,导致基本公共服务资源的不均衡分布,从而导致基本公共服务均等化仍然是城镇化面临的一大难题。法治促进乡村振兴,就要维护城镇化稳定推进的秩序,就需要保障户籍制度改革及附着于户籍制度之上的基本公共服务资源分配改革,结合具体城镇的发展状况来承载农业转移人口,确保相应的公共服务资源的投入和均等分布。[7]这方面既需要法治从立法的顶层设计上着力,也需要确保在法治框架下在每个城市依法推进。农业转移人口能够享受城镇化的资源,乡村振兴就少了风险和负担,从而更具有现实性。

   三、地的维度:乡村振兴的地权法治保障

   推动农业和农村人口的城镇化,就要保障进城农民的土地权益,对城镇化形成助力。保障在村人口开展乡村振兴建设,就需要合理定位宅基地和承包地权益;既保障土地资源的变现,又保障乡村振兴项目的顺利用地。

   (一)农业转移人口的土地权益保障

   新型城镇化与乡村振兴是并行而又互相支撑的国家战略,保障农业转移人口的土地权益,目的在于促进乡村振兴的同时推动城镇化发展。农业转移人口进入城市,生产和生活不再依赖农村、农业,土地上的收益在家庭收入结构中比例很低,不过他们中的多数人仍然很重视土地和土地权益。这与中国城镇化发展的模式有关。中国特殊的城乡二元结构,使得几乎所有的农民都深嵌于这一结构中。农民家庭大多维持代际或性别分工、半工半耕的家计模式。当农民在城市务工经商成功,可以举家进城安居,就完成了城镇化过程。然而,这一过程并不稳定。在完全实现城镇化之前,农村土地及农业是家庭收入的构成部分,是家庭完成劳动力生产和再生产的组成部分,同时也是外出务工经商失败后的退路。

   我国农村土地实行“三权分置”,即土地集体所有权、农户的承包权和土地的经营权分置并行。这在所有权、承包经营权“两权分离”的基础上,将承包权与经营权分置,目的就是顺应城镇化发展的需求。在城镇化发展过程中,农民想保留自己的土地承包权,无论是进入二、三产业还是进入城市,都可以给自己留一个后路,同时又有流转土地经营权的意愿。作为配套措施,全国已完成农村承包地确权登记颁证工作。2021年中央一号文件指出:“坚持农村土地农民集体所有制不动摇,坚持家庭承包经营基础性地位不动摇,有序开展第二轮土地承包到期后再延长30年试点,保持农村土地承包关系稳定并长久不变,健全土地经营权流转服务体系。”在此制度和政策下,农业转移人口的土地权益可以通过土地流转来实现,这既为农民城镇化提供一定的支持,也提供了底线保障和心理支持。宅基地“三权分置”改革也正在推进中。2021年中央一号文件提出,加强宅基地管理,稳步推进农村宅基地制度改革试点,探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。我国农村宅基地长期坚持“集体所有、成员使用、一户一宅、无偿分配”的原则。宅基地制度的初衷是保障农民的基本居住。集体成员身份是获得宅基地的身份基础。在市场经济条件下,农民宅基地的财产价值逐步显化。宅基地“三权分置”改革,力图通过在完善集体所有权、保障农户资格权的基础上,适度放活使用权实现资源优化配置和农户财产权利。[8]对于农业转移人口而言,宅基地的实际效用和居住属性不再凸显,财产权益兑现具有现实基础,通过流转交易可以优化资源配置、变现财产权利。“适度放活”,需要健全农村产权流转交易市场建设,探索放活宅基地使用权的具体路径,为宅基地使用权流转增加出口;同时,结合宅基地有偿使用、自愿有偿退出等改革事项,打通宅基地与集体建设用地转换通道,完善盘活闲置宅基地和农房的政策体系。总而言之,农业转移人口的土地权益保障,需要保障进城农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,通过具体办法促进依法自愿有偿转让,一方面促进进城农民的土地权益实现,另一方面促进土地资源的有效利用。《乡村振兴促进法》第55条规定,县级以上地方人民政府应当采取措施促进在城镇稳定就业和生活的农民自愿有序进城落户,不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等作为农民进城落户的条件。这是促进农业转移人口土地权益实现的直接法律依据。

   (二)农村建设用地权益的法治保障

农村集体建设用地包括宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。2013年中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,建立城乡统一的建设用地市场,在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。此后中央政策不断推进。2021年中央一号文件提出,积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度,完善盘活农村存量建设用地政策,实行负面清单管理,优先保障乡村产业发展、乡村建设用地。“十四五”规划提出,积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度,允许农村集体在农民自愿前提下,依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。在这些政策推动下,农村宅基地、集体公益性用地、经营性用地可能会被打通,农村建设用地还可能入市获得与城市建设用地类似的地位和用途。在乡村振兴中,法治对农村建设用地权益的保障需要着力于两个方面:一是农村宅基地管理,以保障农民的居住权;二是农村建设用地的发展使用,以促进乡村振兴的产业发展需要。受制度约束,可用于产业发展的农村建设用地的来源不多,从宅基地管理中寻找空间成为政策调控和乡村发展的方向。因此,上述两个方面的问题既具有统一性,也有一定的对立性和矛盾性。(1)农村宅基地权益。我国农村宅基地长期实行“集体所有、成员使用、一户一宅、无偿分配”,集体成员分户后有权免费获得宅基地以保障基本居住。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《法律科学》2022年第1期
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