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莫于川 杨震:行政复议法的主渠道定位

更新时间:2022-02-09 01:09:10
作者: 莫于川 (进入专栏)   杨震  

   摘要:  行政复议的主渠道定位,是对行政复议作为积极能动型监督和救济机制的强调,同时意味着行政复议应当实质、及时、公正地化解行政争议。这一定位为《行政复议法》的修改和行政复议制度的完善提供了方向性指引。《行政复议法》的修改应当在争议问题达成共识的基础上精细安排解决方案。完善中国特色行政复议法制创新路径,应当注意构建公益行政复议制度和行政复议指导案例制度,强化行政复议的支持和指导功能,并为后续行政复议法制改革提供合法性支撑和试验空间,以及择机推行复议场地科学便民温情化、加强复议专职队伍建设、增设公开开庭审理规范要求等改革。

   关键词:  行政复议 化解行政争议 行政监督 行政复议法 公益行政复议

   我国行政复议制度发源于1990年《行政复议条例》,成型于1999年《行政复议法》。该法颁行以来,面对我国经济社会的发展和法治事业的推进,行政复议制度实施环境显著改变,如何回应时代需求来完善行政复议制度,特别是修订《行政复议法》,早已成为行政法治实务界和学界要求强烈、酝酿已久且分歧很多的焦点问题之一;尤其在修法工作同步酝酿但一进一停的背景下(《行政诉讼法》已于2014年11月1日进行了全面修改,《行政复议法》修改工作由于多种原因被搁置下来),解决此问题显得更为紧迫且呼声很高。鉴于行政复议制度建构和运行存在诸多问题,造成我国纠纷解决体系不顺畅、复议制度权威性受质疑,故须利用修法之机精细安排问题解决方案,实现行政复议制度精确定位、提升效能和增强信任。伴随法治国家、法治政府、法治社会一体建设进程,我国在国家治理体系和行政救济体系的顶层设计中,逐渐明确了行政复议作为“化解行政争议的主渠道”这一制度定位,[1]为《行政复议法》的修改提供了方向性指引。[2]刚刚印发的《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》也再次强调提出,要“发挥行政复议化解行政争议主渠道作用”,将此作为新发展阶段的法治政府建设的一项重要任务。[3]在此背景下,《行政复议法》的修改面临着三大基础问题:其一,如何界定行政复议主渠道定位的内涵,充分实现这一定位在法律修改和制度变革中的积极意义;其二,如何厘清行政复议相关的争议问题,促成一般共识和修法方案的协调达成;其三,《行政复议法》的修改是行政复议法制改革的阶段性总结,法律修改方案尚不能一劳永逸地解决行政复议法制存在的所有问题,且会在探索前行中出现新问题,因此,作为阶段性总结的法律修改还需要为行政复议法制不断革新提供前行方向和发展空间。简言之,修订《行政复议法》是争议酝酿已久的老问题,但在两个百年发展战略使命转换之际,在法治政府建设和政府治理能力建设进入新阶段的背景下,必须以更深刻的认识、更宏远的眼光和更妥切的进路,以新的态度、角度和力度,来设计更高共识的修法方案,本文对此择要进行问题研究、理论分析和对策思考。

  

   一、发挥主渠道功效的行政复议法制

  

   比较域外近似制度的实施状况,“我国行政复议的优势和潜力还远远没有发挥出来”。[4]充分发挥行政复议作为化解行政争议的作用,对于普通公民而言,是指行政复议应当是其优先选择解决行政争议的渠道;[5]而从行政复议的实效来看,是指能够通过行政复议有效化解行政争议的,就尽量在行政复议中实现案结事了。[6]行政复议在化解行政争议中被寄予厚望的原因在于行政争议日益增多的态势和行政复议自身的制度优势,[7]也即行政复议相对于其他行政救济制度而言,呈现出积极能动型的法律监督救济功能。

  

   (一)作为强效解决行政争议主渠道的行政复议

  

   从行政法理分析,行政复议的主渠道定位包含三个层面的内涵:首先,行政复议是实质性化解行政争议的过程,能够做到案结事了,这是行政复议实现主渠道定位的核心要素;其次,行政复议是一种高效便民的行政救济途径,这是行政复议实现主渠道定位的设计要素,即行政复议高效便民的制度设计,能够普遍承载广泛的救济需求,及时化解行政争议;第三,行政复议是一种公正的法律监督机制,行政复议机关及其公务人员能够客观、中立、公正地审查行政行为,不偏不倚地作出复议决定。

  

   1.实质性解决行政争议

  

   “实质性解决行政争议”是来源于行政审判实践的命题,是司法机制困局倒逼行政机制革新的课题,目的在于防止行政诉讼程序的空转,实现行政审判法律效果和社会效果的统一。[8]其法理内涵可以概括为“行政诉讼程序终结后未再启动新的法律程序”和“行政实体法律关系经由行政诉讼程序获得实质处理”两个方面,[9]也即“行政争议在法定解决纠纷体系中实现了公正化解,当事人对裁判结果予以认同,争议状态就此终结”。[10]

  

   相比行政诉讼,行政复议的程序空转问题更为突出。在2014年《行政诉讼法》修改之前,就存在着一些行政复议机关及其公务人员为了不当被告、少担风险而简单地维持原行政行为的现象。“维持会”现象意味着行政复议不仅没有发挥其在行政救济体系中的制度优势,而且会衍生、催生针对行政复议机关不作为的行政纠纷。这也是2014年《行政诉讼法》修改增设复议维持共同被告制度的基本考量之一,意在通过这一制度倒逼行政复议实质解决行政争议,以增强解决行政争议的主渠道作用。[11]

  

   在行政复议中实现实质性解决行政争议,主要体现在行政复议机关履行行政复议职责的态度和方式。一方面,行政复议机关应当积极履行行政复议职责,对于争议行政行为进行依法审查、全面审查;另一方面,行政复议机关在行政复议过程中,应当尽可能了解行政争议的起因,回应行政复议申请人的合理诉求,促进行政复议申请人同被申请机关的沟通,妥善缓和、化解争议问题与社会矛盾。此外,行政复议机关应当尽可能采用复议申请人容易理解的方式,向其说明行政复议决定的依据和理由,增加其理解、认同和接受行政复议结果的程度。

  

   2.高效便民的救济途径

  

   如果说“实质性化解行政争议”解决的是行政复议主渠道定位的前提性问题,也即行政复议能够作为化解行政争议的一种渠道和机制,那么,强调行政复议的“主”渠道,则意味着行政复议渠道和机制在范围上能够涵括最广泛的救济需求,在效果上能够更有效率地解决争议问题,在启动频次上能够被更多公民选择为权利救济的途径。迟来的正义非正义。无论公民个体还是社会大众,其对行政救济机制最迫切的期待,是他们所追求的公正性得到及时满足,所受到的行政违法不当损害得到基本的补救,而非旷日持久的官司。[12]

  

   一般认为,相对于行政诉讼而言,行政复议的制度设计具有成本低、程序简便、高效快捷的优势。但在行政复议个案过程中实现高效便民的原则,更重要的在于行政复议机关能够更有效率、更加灵活地回应复议申请人多元、现实的救济需求,切实体现出现代行政法治的基本原则——行政效率性原则。

  

   3.公正的法律监督机制

  

   行政复议机关及其公务人员保持自身的客观性和相对中立性,居中审理争议问题,纠正违法或不当的行政行为,回应公民所期待的公平正义,这是行政复议作为纠纷解决主渠道的价值追求。“行政复议通过将行政争议化解在行政系统内部来增强民众对政府合法性的认同。”[13]

  

   作为化解行政争议主渠道的行政复议,其对于公正的追求,也是其重要的制度功能,也影响行政救济体系的整体性。可以说,主渠道实现公正的程度,集中代表着行政救济体系的运行状况。要做到在行政复议中充分实现公正价值,核心要素是行政复议体制的科学性、行政复议组织的客观性与行政复议程序的公正性,通过体制、组织和程序层面(也可谓宏观、中观和微观层面)的多重和复合的公正,以实现化解行政争议在实体层面的公正。

  

   (二)作为积极能动型法律监督救济的行政复议

  

   无论从理论设计还是域外经验,行政复议制度自身具有作为主渠道来解决更多行政争议的潜力。[14]但从行政复议案件与行政诉讼案件的对比来看,行政复议显然没有达到制度设计的目标。[15]近年来,行政复议主渠道定位的强调,与其说是行政复议自身性质或功能的更新,毋宁说是行政复议制度预期定位的回归。

  

   行政复议的主渠道定位并非是孤立的,而是在行政救济体系中纠纷解决机制之间作出的协调。行政复议在行政救济体系中的制度优势是专业性强、程序简便、高效便民等,但其核心优势是行政复议机关基于行政科层体制所拥有的权限和基于业务指导所具有的专业能力。在理想的情况下,行政复议机关能够积极、全面地审理争议问题,能够直接纠正违法或不当的行政行为,实质性地介入和调整行政实体法律关系。[16]与之相反,在行政诉讼中,司法权监督行政权则存在着一定的界限和局限,即使是在司法能动主义的背景下,司法权也不能代替行政权的行使,法院审查行政行为也必然无法完全挣脱司法谦抑的烙印,例如非常有限的司法变更权。故与行政诉讼相比,行政复议是一种积极能动型的法律监督救济机制,行政复议与行政诉讼在化解行政争议的能力和幅度方面存在一定的差异。

  

   行政复议是行政系统内部的监督,行政复议机关是被申请机关的领导机关或上一层级机关,这意味着行政复议机关有权监督被申请机关是否依法行政,有权判断和变更争议行政行为的依据、内容。行政科层体制是一种领导与被领导的关系,[17]作为上一级领导机关监督和审查下一级机关的职能行为,不存在司法审查那种界限和局限问题。与此同时,领导关系意味着,上级行政机关的行政理念、执法标准往往就是下级行政机关必须贯彻实施的行政政策,因此,作为领导机关的行政复议机关能够全面判断被申请复议机关的裁量行为是否合理和适度,不存在行政诉讼合理性审查那种局限问题。此外,行政复议还是行政专业领域内的监督,行政复议机关具有专业能力和业务经验,能够对行政争议中的专业问题进行准确判断,不存在法官是法律专家而非行政专家那种“能力局限问题”。

  

   综合行政权限和专业能力的因素,行政复议机关能够详细了解行政争议中的事实问题和法律问题,全面审查争议行政行为的合法性问题和合理性问题以及效率性问题。行政复议机关能够积极能动地调查案件事实,了解被申请机关的意思表示,了解复议申请人的法律诉求和现实诉求,积极能动地在化解行政争议中实现法律效果和社会效果的统一。

  

   行政复议的主渠道定位,意味着行政复议应当实质、及时、公正地化解行政争议,是对行政复议作为积极能动型监督救济机制的强调。《行政复议法》的修改,以及行政复议争议问题的讨论,都应当立足于积极能动型监督救济机制的定位,充分实现其主渠道的角色期待和价值追求。

  

   二、行政复议法制若干争议问题分析

  

修改《行政复议法》的目的在于反思制度问题,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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