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郑永年:加快设立粤港澳大湾区制度型开放试验区,引领中国“第三次开放”

更新时间:2022-02-05 22:28:42
作者: 郑永年 (进入专栏)  

  

   若以国际规则的视角看待开放,自1840年鸦片战争起,中国经历了两次对外开放,第一次是近代被迫开放“接受”世界规则,第二次是1978年以来主动改革开放“适应”世界规则。

   当前,中国正在进行以制度型开放为核心的“第三次开放”,旨在竞争“制定”全球规则,这是更深层次、更宽领域的“单边开放”,也是实施双循环战略的核心举措,根本目的在于保持经济高质量发展和提升综合竞争力。

   香港的天然外循环因素是新一轮制度型开放的重要来源,应更加放大香港在规则融合和创新中的作用,率先在粤港澳大湾区设立制度型开放试验区,通过国际大循环将中国规则推向世界,为实现第二个百年奋斗目标赢得制度规则优势。

   中国正在迈入以制度型开放为核心的“第三次开放”

   (一)近代以来中国经历了两次开放,中国共产党实现了中国从被迫“接受”世界规则到主动“适应”世界规则的转变。

   近代以来中国经历的两次开放,发生地都在广东。第一次开放发生在鸦片战争之后,这是一次被迫的开放。第二次是1978年以来的改革开放,我们主动打开国门引进国际先进资本、技术和管理方法,改革自己的体制机制使之与西方发达国家主导的世界通行规则“接轨”,并通过加入WTO、“一带一路”倡议等实施“走出去”战略,紧紧抓住了上世纪八十年代以来全球化所带来的每一次发展机遇,创造了诸多世界经济奇迹。

   最重要的是,随着产业经济的逐步升级,中国已在全球产业链条中拥有不可替代的综合优势,尤其是在互联网、移动通讯等领域已开始具备与西方发达国家类似的规则制定能力。

   (二)百年未有之大变局下,中国共产党正在领导中国进行“第三次开放”以竞争“制定”世界规则。

   中共十八大以来,中国积极推进自由贸易试验区、海南自由贸易港建设,加入《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP),完成《中欧全面投资协定》(CAI)谈判,积极推进加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)和《数字经济伙伴关系协定》(DEPA),做好了高水平开放路径探索和压力测试准备。

   当前,世界百年未有之大变局和新冠肺炎疫情交织影响,美国组织“世界队”对付“中国队”,在高科技领域对中国进行“精准脱钩”和“精准封杀”,甚至是最终的“系统性脱钩”,迫使中国遵守美国主导的规则,做着和中国全面冷战的准备。

   我们要深刻认识到,规则的制定权已成为未来中美竞争的核心,我们最有效的应对方法就是实施“第三次开放”,不仅仅是聚焦投资贸易的数量和质量、技术升级创新等传统问题,更要注重方方面面的话语权和规则问题,要强化规则就是生产力意识,更大力度推进主动开放,尤其是诸多领域的“单边开放”,将中国规则推向世界,这是中国成为强国的关键。

   (三)在国际规则制定竞争中,中国还面临着四个层面的挑战。

   一是改革不合理的西方规则任重道远。中国通过“接轨”进入世界规则体系,但这些规则是美国和西方主导下确立的,反映的是西方国家利益,中国需要提倡通过“有事情大家商量着办”,在改革完善国际体系和规则中贡献中国方案,构建真正开放包容的多边主义,使得世界体系更加公正公平。

   二是主动创始和参与制定未来规则还不深入。近年来,中国通过推进经济区域化和全球化,主动创始了一些区域或全球规则,例如“一带一路”、亚洲基础设施投资银行和金砖国家银行等,积累了不少经验。下一步,一方面要考量如何吸引更多的国家加入,理解和接受中国主导的规则;另一方面要积极探索在更多领域实行“单边开放”,吸引更多的国际要素流入,借以改变世界投资贸易走向。

   三是庞大的市场力量还未转化为国际规则。过去西方主导世界规则是由西方强大的市场力量决定的,目前中国已是世界第二大经济体和最大的货物贸易国,但仍然缺乏规则制定权,例如中国是世界最大的汽车生产国和消费国,但在汽车领域仍缺乏中国的国际标准和规则;再如世界大型互联网公司主要集中在中美两国,而中国的互联网规则只局限于国内,迫切需要把中国巨大的市场优势转化为规则制定权。

   四是畅通国内国际双循环的统一规则尚未形成。“第三次开放”是实施双循环战略的核心举措,但目前中国市场体系仍然存在制度规则不够统一、要素资源流动不畅、地方保护和市场分割等突出问题,需要继续强化顶层设计的改革方向,实施规则领域的“双化”战略,即将国内规则的“一体化”作为促进国内大循环的核心,将中国规则的“国际化”作为促进国际大循环的核心。

   推进粤港澳大湾区规则一体化是驱动我国制度型开放的核心引擎

   推进“第三次开放”,我们要学习和借鉴欧盟经验,首先以规则一体化全面畅通国内大循环,形成极大制度优势和生产力优势,为外循环提供动力和保障,推动中国规则走向世界成为新的国际规则。内循环关键是打造“地域嵌入型世界级经济平台”,要利用粤港澳大湾区位于双循环战略支点独特优势,加快建设这一世界级经济平台,使之在“第三次开放”中发挥核心引擎作用。

   (一)建设地域嵌入型世界级经济平台是中国统一内循环规则、发挥制度优势的关键支撑。

   欧美国家经济发展经验表明,打造“地域嵌入型世界级经济平台”,营造区域经济、知识和规则一体化的市场化法治化国际化环境,能够对世界资本、技术、人才等生产要素形成巨大吸引力和向心力,推动区域优势产业完全嵌入到全球生产链,这是保持区域经济技术持续升级、抵御国际形势动荡的关键,例如美国的旧金山湾区等,在新冠肺炎疫情期间仍然生机勃勃。

   粤港澳大湾区是双循环的结合点和战略支点,但目前大湾区中9个内地城市与港澳之间的规则制度存在巨大差异,9个内地城市间的招商引资、土地、税收等规则还不统一,极大阻碍了大湾区城市群全球影响力的形成。在当前急剧变迁的国际环境中,更需要将粤港澳大湾区建设成为“地域嵌入型世界级经济平台”,以大湾区规则一体化凝聚形成强大磁场,吸引全世界的资本、技术、人才完全融入大湾区产业链价值链。

   (二)“香港+”是推进粤港澳大湾区规则一体化的现实策略。

   首先,香港的天然外循环因素是中国新一轮制度创新的重要来源。改革开放之初,香港资本的进入使内地经济领域制度规则为之一新,加速了中国经济体制的现代化和国际化,在第三次对外开放中,要深刻认识合理成熟的规则制度是香港最优质的资源,发挥好粤港澳大湾区不同体制互动产生的化学反应和制度创新优势,在大湾区建设中持续放大香港的规则融合和创新示范作用。

   其次,香港是将中国规则推向世界的重要平台。粤港澳大湾区较之世界其它湾区,最大的短板弱项就是规则不统一、量大而质不强,当前推动大湾区规则统一的最有效方法是,以香港合理成熟的规则制度为基础“做加法”,全面系统梳理与港澳规则衔接清单,形成大湾区统一的规则,而不是从零开始搞一套新规则,目标并不是将大湾区建成第二个香港,而是通过和香港业已为国际所接受的规则对接,并且通过香港这个平台将中国规则推广和放大成世界规则。

   最后,香港是展示中国国家治理能力现代化的重要窗口。在“港区国安法”落地实施、香港政治安全更有保障、社会秩序加速重建的背景下,香港治理的好坏成为世界评判中国国家治理能力现代化的重要标准,以香港合理规则制度为蓝本谋划大湾区制度型开放,形成接轨国际的规则制度,是吸引港澳企业和居民主动融入祖国发展大局的前提,能够充分展现“一国两制”和香港规则制度的价值与活力,有力提振国际社会对香港的信心。

   (三)深入推进粤港澳大湾区规则一体化需要国家特殊的顶层设计。

   规则衔接、机制对接与各类资源要素便捷流动是“里”和“表”的关系,某种意义上,粤港澳大湾区规则统一实际上就是中国对接国际规则的先行先试,对中国推动制度型开放、对接国际具有重要的标杆意义,应在“一国两制”框架下,充分考虑大湾区的特殊性,进行综合授权、清单式授权,制定一套有别于国内其它开放区域的新型制度体系,例如在大湾区实施更加主动的“单边开放”,探索将开放政策的实施对象由以区域为主体向以个人、机构为主体拓展延伸,试点实施与美国特定地区的“点对点”开放,避免与美国形成企业和人才脱钩困局,不断提升粤港澳大湾区开放的精准性。

   发挥粤港澳重大合作平台“以点带面”作用引领制度型开放

   (一)率先对接CPTPP规则推进粤港澳大湾区更高水平开放。

   在中国已加入或正积极考虑加入的国际规则中,RCEP是基于以 WTO 为核心的多边贸易体制规则,在开放的灵活性和高标准之间有所平衡,更偏于发展中国家利益,而CPTPP 则是一个全方位的严格贸易协定,特别是其服务贸易开放水平更高、美国渊源和美国元素特色更鲜明,在全球贸易投资规则中处于引领地位和最高水平,为粤港澳大湾区高水平开放、高质量发展提供了新契机。

   因此,粤港澳大湾区应在“香港+”对接国际的基础上,率先对标CPTPP规则推进制度型开放,但由于CPTPP实施时间不长,潜在的风险还很难预测,应当在深圳前海、广州南沙、珠海横琴三个粤港澳重大合作平台中选一个进行试点,建设“粤港澳大湾区制度型开放试验区”,以全方位系统化“满载负荷”压力测试,成为我国对接国际高水平贸易投资规则的窗口和试验田。

   (二)进一步优化提升粤港澳重大合作平台的开放定位。

   2017年7月,国家发改委与粤港澳三地政府共同签署《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》,明确要推进深圳前海、广州南沙、珠海横琴等重大粤港澳合作平台开发建设,充分发挥其在进一步深化改革、扩大开放、促进合作中的试验示范和引领带动作用。

   2021年9月,中共中央、国务院印发《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》和《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》,标志着横琴和前海未来发展定位和道路的定格定型,其使命就是以“一对一”和“点对点”的方式,助力港澳融入国家发展大局,更偏向于国内循环的范畴。

   而广州南沙在2012年国务院批复的《广州南沙新区发展规划》和2019年中共中央、国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》中,均被定位为粤港澳全面合作示范区,可考虑将广州南沙定位进一步明确为“联动湾区、面向世界的高水平对外开放门户”,作为大湾区通过国际大循环将中国规则推向世界的前沿阵地,与横琴、前海形成不同层次规则差异化分工,更好发挥三个粤港澳重大合作平台“以点带面”作用,带动形成全湾一盘棋、规则一体化的规模制度创新效应。

   (三)打造大湾区全方位系统化承载制度型开放风险压力测试平台。

   2018年10月,习近平总书记视察广东时,要求广东自贸试验区建设高水平对外开放门户枢纽。可考虑发挥广东自贸试验区南沙新区片区位于大湾区地理几何中心区位、空间承载、开放枢纽优势,率先试点对标CPTPP进一步深化改革扩大开放,全方位、系统化承载制度型开放、将中国规则推向世界的压力测试。如率先探索在南沙设立的企业直接适用香港商法,以与港澳规则衔接机制对接为关键,全面构建与香港相衔接的营商、科创、贸易、税负和公共服务规则,协同横琴、前海消除与香港的制度级差,示范带动大湾区打造成为全国“第三次开放”重要窗口。

  


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