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朱全宝:法律监督机关的宪法内涵

更新时间:2022-02-03 23:59:39
作者: 朱全宝  

   摘要:  现行宪法关于“法律监督机关”(第 134 条)与“检察权”(第 136 条)之规定呈现出机关定位与权力定性的非对应性,此迥异于“一府一委 两院”之其他国家机关,凸显了检察院的独特宪法地位,其蕴含的是法律监督 机关的多重宪制功能。法律监督机关之宪法定位规约了检察权行使方式和检 察制度的变革路径,检察权行使方式和检察制度的变革丰富了法律监督的内涵 进而强化了法律监督机关的宪法定位。检察机关正是在这一良性互动中走上 独具中国特色的实行法律监督之路。新时代法律监督机关应在其宪制功能与 规范内涵指引下,全面维护国家法制统一,提升对行政权监督的质效,在法律监 督新格局中切实捍卫社会的公平正义,进而推动中国特色社会主义检察制度行 稳致远。

   关键词:  法律监督机关 检察机关 检察权 宪法定位 法制统一

   一、问题的提出

  

   自国家监察体制改革以来,有关检察院“何去何从”之新旧观点甚嚣尘上,检察机关经历新一轮“自我定位的危机”;更甚的是,检察制度从其诞生至今,有关检察权性质的讨论仍莫衷一是,俨然成为理论界和实务界学说纷呈的永恒主题。(1) 吊诡的是,不论是检察院的存废之争抑或检察权性质的模糊不定,似乎都不足以撼动法律监督机关的宪法定位。从 2018 年的修宪来看,宪制结构的变迁并未改变反而在某种程度上强化了检察机关的宪法地位。

  

   2021 年 8 月,《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(以下简称《意见》)正式对外发布,《意见》对新时代检察机关法律监督作用的充分发挥和法律监督质量的全面提升提出了新要求。(2) 作为党的历史上首次专门就检察机关法律监督工作发布的全国性文件,它既是检察机关作为“国家的法律监督机关”之宪法定位的有力彰显,也是新时代丰富发展“法律监督”内涵的重要制度安排。从地方实践看,黑龙江、安徽、山东、湖北、云南、广东、江西、海南、福建、甘肃、浙江、贵州等多地的省委书记就贯彻落实《意见》提出要求,多地召开省委常委会议进行专题学习。有地方甚至提出“打造法律监督示范省”(3)。从中央到地方,检察机关的法律监督工作受到空前关注,这为理解法律监督机关的意涵提供了新的场景。

  

   一方面,伴随我国宪制结构的变迁以及检察制度与检察权的变革,关涉检察机关及检察权性质的讨论此起彼伏;而另一方面,现行宪法关于法律监督机关的定位岿然不动。于检察机关的地位,宪法似有“千磨万击还坚劲,任尔东西南北风”之坚韧。宪法缘何如此淡定?由此,系列问题相继浮出:法律监督机关是如何进入宪法并延续至今的?法律监督机关独特宪法定位背后蕴含着怎样的宪理基础?作为宪法和法律概念的法律监督机关,其规范内涵是什么?在“法治国家—法治政府—法治社会”一体建设的新征程中,基于法律监督机关的宪制功能和规范内涵,新时代的检察机关如何作为?从理论层面看,学界对此类问题尚缺乏全面而系统的检视,多徘徊于检察权性质的讨论。(4) 从实务层面看,检察制度的变革与法律监督机关定位的不变之间似产生了制度上的张力,昭示了宪法视角回应现实的紧迫性。解铃尚须系铃人,从根本法上破解理论与实务之困惑已成为体悟我国宪制发展与检察制度变革所无法回避的时代课题。有鉴于此,本文就诸类问题作一专门系统探讨,希冀对理解法律监督机关的宪法内涵和包括检察制度在内的中国特色社会主义宪法制度有所助益。

  

   二、法律监督机关的历史演进

  

   梳理新中国成立以来我国宪法的变迁历程,法律监督机关经历了从 1954 年宪法“行使检察权”的单一规定,到 1982 年宪法“法律监督机关”的明文确认进而形成“法律监督机关”与“检察权”的“并行设置”。自 1982 年入宪之后,经济体制和社会结构的深刻变化推动检察制度的发展与变革,随着相关法律制度的修改与完善,检察机关的法律监督内涵渐次丰富,法律监督机关的定位得以强化。

  

   (一)第一阶段:检察机关“行使检察权”的单一规定

  

   1954 年宪法涉及检察机关的条文集中在第 81、82、83、84 条。第 81 条第 1 款规定:“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院,依照法律规定的范围行使检察权。”该条明确了最高人民检察院(以下简称“最高检”)对各级国家机关及其工作人员和普通公民遵守法律的检察权,即一般检察权,也谓之“一般监督”(5)。第 82 条规定了最高检检察长的任期和检察院的组织,第 83 条规定地方各级检察机关独立行使职权,第 84 条规定最高检对全国人大及其常委会负责并报告工作。通观 1954 年宪法,并未有法律监督机关的规定。究其原因,主要基于两种因素。一是源于中共中央提出的1954 年宪法草案初稿的规定。1954 年宪法草案初稿第 74 条规定:“中华人民共和国的检察机关对政府机关、国家机关工作人员和公民的犯法行为,行使检察权。”这基本框定了1954 年宪法第 81 条第 1 款的主要内容。关于为何用“检察”而不用“监督”,宪法起草委员会第一次全体会议上,钱端升、李灿尘、刘少奇、黄炎培等对这个问题发表了不同意见但并未达成共识。因此,“检察”没能改为“监督”,更遑论将检察机关定位于“法律监督机关”,宪法草案初稿第 74 条规定的“检察权”就这样被确定下来。此外,1954 年宪法草案在全国政协征求意见座谈会上,有意见提出将草案第74 条修改为“......检察机关行使对政府机关、国家机关工作人员和公民严格遵守法律的监督权”(6),也有意见主张将“实行最高检察”修改为“实行最高监督”,(7) 但检察机关的法律监督机关定位最终没有确立下来。二是 1954 年宪法草案初稿第 74 条和 1954 年宪法第 81 条第 1 款受到苏联 1936 年宪法的影响。(8) 苏联苏维埃代表大会 1936 年通过的《苏维埃社会主义共和国联盟宪法(根本法)》第 113 条规定:“苏联总检察长对于所有的部和这些部所属的机关以及每一个公职人员和苏联公民是否严格遵守法律,行使最高检察权。”(9) 从苏联 1936 年宪法的规定来看,其仅仅规定了检察权,并未见法律监督机关的条文。在全国政协组织的宪法草案座谈会上,有意见提出,我国检察机关“可参照苏联和各人民民主国家宪法,改为对是否遵守法律行使最高监督权”(10)。因此,建国初期由于受苏联检察制度的深刻影响,参照苏联的做法,我国 1954 年宪法未有法律监督机关的规定。

  

   显然,这一时期的检察机关,宪法赋予其检察权,并未明确其国家法律监督机关的定位,针对宪法草案初稿中“检察权”的不同意见,也仅仅限于检察权的定性(究竟用“检察”还是“监督”),尚未上升到对检察机关的整体定位上。由此,检察机关“检察权”的单一设置正式形成。

  

   1954 年宪法后,由于受到各方面因素的制约,检察制度一度遭受重创。1975 年宪法仅规定,检察机关的职权由各级公安机关行使,删除了 1954 年宪法中关于检察机关的全部条款。随着党的十一届三中全会的召开,检察制度迈入恢复重建阶段。1978 年宪法恢复了检察机关的设置,相较于 1954 年宪法,前者增设了最高检对各级检察机关、上级检察机关对下级检察机关的监督条款。但此处的“监督”仅仅是上下级检察机关的工作监督,是检察系统的内部监督,此时仍未见检察机关地位的一般化表述。

  

   (二)第二阶段:“法律监督机关”和“检察权”的并行设置

  

   “法律监督机关”作为一个法律语汇并非源自宪法,而是 1979 年的《检察院组织法》。该法第 1 条规定,中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。这是法律文本上第一次出现“法律监督机关”,后来被 1982 年宪法所接纳、确认,检察机关正式获得了法律监督机关的宪法定位。因此,法律监督机关首先是一个法律用语,然后才成为宪法用语。那么《检察院组织法》规定“法律监督机关”的用意何在? 1982 年宪法确认这一用语的背景是什么?

  

   1978 年初最高检着手起草《检察院组织法(修改稿)》,同年 12 月召开的第 7 次全国检察工作会议对《检察院组织法(修改稿)》进行了讨论,讨论集中在应否将“法律监督机关”入法?究竟写上“法律监督机关”还是“检察机关”?支持写上“法律监督机关”的意见认为,监督比检察含义更广,监督包括了检察。也有支持意见认为,监督较检察更柔和,实效更强。还有的认为,法律监督作为专门监督,能够补充党的监督、群众监督和行政监督。(11) 显然,检察系统内部对检察机关的法律监督机关定位充满期待。1979 年 6 月,最高检正式向全国人大常委会法制委员会报送《检察院组织法》的修改草案及其说明,草案说明着重强调了检察机关的显著特征是“法律监督”。“大家一致认为,在事关检察机关性质这样的根本问题上,必须旗帜鲜明,拨乱反正,重新肯定检察机关的法律监督性质。”(12) 彭真亦认为,“我们的检察院组织法运用列宁的这一指导思想,结合我们的实际情况”(13) 作了修改。只不过 1979 年的检察院组织法较之于 1954 年检察院组织法,检察职权已有很大调整,即取消了苏联式的一般监督和垂直领导。苏联检察体制的影响也在急剧弱化。(14) 我们的检察制度虽以苏联的检察制度为蓝本 , 但并没有盲目复制。(15) 因此,《检察院组织法》赋予检察机关“法律监督机关”的定位在某种程度上还契合了当时拨乱反正的现实需求,具有一定的政治宣示意义。

  

   1982 年宪法刚开始修改时,有关检察院存废之争并未随着《检察院组织法》的制定而消除,后来在彭真同志的坚持下,经中央决定,检察院还是保留了下来。(16) 从彭真关于 1982 年修宪草案的说明来看,国家机构的规定关涉“国家体制的重要改革和新的发展”(17),彭真在说明中提到扩大全国人大常委会的职权、恢复国家主席设置、提高国务院工作效率、设立中央军事委员会等,但并未谈及检察院的设置、定位和职权。从彭真的说明中不难发掘,检察机关尚不是事关国家重大体制改革的问题,能不改的基本上就维持原状。由此,1982 年宪法接纳了 1979 年《检察院组织法》第 1 条的表述,在第 129 条规定,中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。1979 年《检察院组织法》第 9条关于独立行使检察权的规定也大体被 1982 年宪法复制过来,相应地体现在第 131 条规定中“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。尽管当时修宪确定的指导思想是以 1954 年宪法为基础文本,但从检察机关的条款来看,1982 年宪法第 129 条对法律监督机关的定位在新中国宪法史上堪称一项创新之作。自此,法律监督机关的定位获得了宪法的明文确认,法律监督机关与检察权的“并行设置”正式确立。尽管这一时期有关检察机关地位和检察权性质的讨论仍是见仁见智,但至少在宪法层面暂时放下了争论,从而为后续丰富法律监督内涵、强化法律监督机关地位奠定了宪法依据和宪制基础。


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本文责编:陈冬冬
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