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吴园林 赵福昌:我国央地财政事权划分动态调整机制研究

更新时间:2022-01-23 00:12:02
作者: 吴园林   赵福昌  

   (1)省级政府财政规章。省级政府财政规章是地方财政治理体系的重要执法依据,由省级政府制定。根据《立法法》,此处需要注意的是:第一,省级政府财政规章仅能规定:a)为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项;b)属于本行政区域的具体财政管理事项。第二,应当制定财政地方性法规但条件尚不成熟的,因财政管理的迫切需要,可以先制定省级政府财政规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的,应当提请省级人大或省级人大常委会制定地方性法规;第三,没有法律、行政法规、地方性法规的依据,省级政府财政规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范。

  

   (2)省级政府财政行政规定。行政规定是重要的执法依据之一。省级政府财政行政规定,主要指的是除省级政府规章之外的具有普遍约束力的行政决定和命令。从法律位阶来看,省级政府财政行政规定高于下级地方政府财政规章,而低于省级政府财政规章。从其性质而言,省级政府财政行政规定是除省级政府财政规章以外,承担省级财政管理职责的最重要和主要的行政规范性文件。

  

   2.省级政府具体财政事权行为。省级政府具体财政事权行为,是指省级政府依法行使财政事权对特定的公民、法人或其他组织就特定之财政事项作出的有关其权利义务的单方财政行政行为。这种具体财政事权行为,其主要表现形式为省级政府作出的不具有普遍约束力之行政决定、命令(财政行政合同除外)。此处需要注意的是:首先,省级政府具体财政事权行为之作出主体为省级政府;其次,省级政府作出具体财政事权行为具有单方性,往往表现为省级政府对公民、法人或其他组织的财政事权作出直接干预之决定或命令;再者,省级政府财政事权行为之效力不具有普遍约束力。

  

   三、央地财政事权划分动态调整的原则

  

   基于央地财政事权划分动态调整之经常性、局部性与行政性的特征,这一动态调整机制的实施应遵循依法调整、合理调整、正当程序和诚实信用等四个基本原则。

  

   (一)依法调整原则

  

   此处之“法”既是实指又是虚指。“实指”意味着在当前财政法治建设实践中能落实为具体有形之法律规范。“虚指”意味着对我国当代财政行政实践的历史与现实抽象思考。这一原则至少可从规范性和描述性两个立场予以阐释。1.从规范性立场来看。依法调整之“法”,应当是我国央地财政事权划分动态调整机制运行的法律依据,是国家机关依照法定程序正式制定的具有国家强制力的法律规范。2.从描述性的立场来看。依法调整之“法”不仅可指向有形的成文法,亦可指向抽象意义的“财政宪法”。基于我国目前尚无成文财政宪则体系,因而称之为当代中国隐性财政宪法较为准确。从长远来看,这一隐性财政宪法的指导意义表现为:(1)设定央地财政关系的界限,构建央地财政事权划分动态调整的框架范围;(2)赋予地方财政治理更多特色,让地方财政事权执行更加多元化;(3)指导我国央地财政事权格局的演进方向。

  

   (二)合理调整原则

  

   在财政行政行为中,合理调整仅适用于具体财政事权行为而非抽象财政事权行为。原因在于,国务院和省级政府的抽象财政事权行为,其行为主体、程序、权限和内容上没有自由裁量空间,因而难以适用。当然,也并非所有具体财政事权行为都能作合理调整。具体来说,合理调整仅是适用于具体财政事权行为中的自由裁量行政行为,而非羁束行政行为。[9]通常这种合理调整原则要求国务院或省级政府就相应财政事权行为作适当调整,使其符合法律的宗旨或精神,符合公平正义的法律价值。

  

   (三)程序正当原则

  

   程序正当原则是行政法的一项基本原则,也是所有行政行为都应遵循的原则。国务院或省级财政事权行为的作出,包括抽象财政事权行为和具体财政事权行为,都应予以遵循。《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》要求“恪守程序正当等依法行政基本要求……在法治轨道上全面推进政府各项工作”。这表明程序正当原则正在被逐渐落实到我国财政行政实践。程序正当原则的基本含义是指行政机关做出影响行政相对人权益的行政行为,必须遵循正当的法律程序,采取包括告知、说明理由、听取意见等方式,通过规范行政行为从而保障相对人的合法权益(姜明安,2015)。就央地财政事权划分动态调整机制而言,程序正当原则要求国务院或省级政府的财政事权行为过程应当注重公开、公正和民主参与。

  

   (四)信赖保护原则

  

   信赖保护原则,是指受行政权力支配之相对人或利害关系人,如果因信赖行政机关的行政行为而有所规划或举措,则其信赖利益应予保护。正如有论者指出,当公民信赖行政行为,并且这种信赖值得保护时,为保护行政相对人的信赖利益,该行政行为受到存续保护而不得任意撤废,如出于公共利益的紧急需要必须撤废该行政行为时,也应给予相对人相应的补偿,此为行政法上信赖保护原则的基本涵义([德]毛雷尔,2000)。一般而言,信赖保护原则在行政相对人为公民或社会组织的具体财政事权行为中适用较多,但应扩展适用至抽象财政事权行为。

  

   四、央地财政事权划分动态调整的方式

  

   从引起央地财政事权格局变动的原因来看,央地财政事权划分动态调整方式大致分为两类共七种,一类是实质调整,包括财政事权行为之授权、撤回、改变、撤销、废止、确认无效,另一类是形式调整,主要是财政事权行为之委托。[10]

  

   (一)财政事权行为的授权

  

   财政事权行为的授权,指的是由法律、法规、规章直接赋予行政机关或管理公共事务职能的社会组织以财政事权的制度。在我国,财政事权的获得是基于法律规范,还是基于事实行为,决定了这种获得行为的性质是行政授权,还是行政委托。从财政法治实践来看,财政事权行为的授权伴随着三个发展趋势:一是在财政事权行为作出依据上,从法律、法规授权扩展至法律、法规、规章授权。根据《行政诉讼法》(2017)第二条之规定,得到三者授权的组织都有权作出财政事权行为。二是在财政行政行为作出主体上,从对行政机关授权扩展至对具有公共管理职能的社会组织授权。三是从对财政事权的设定权授权扩展至对财政事权行为的实施授权。[11]

  

   财政事权行为的授权需要具备以下条件:第一,授权必须通过法律、法规、规章进行,否则将被视为财政事权行为的委托,而非授权;第二,授权的对象既可以是国务院,也可以是省级政府。第三,授权的内容必须合法,必须有上位法的规定作为依据,且不与上位法的禁止性规定相冲突。第四,授权的内容必须明确。这是授权成立的必然条件。鉴于概括性授权违反了财政法治的要求,因而财政事权行为的授权往往是单项授权。第五,授权的结果必须公开,如此才能产生公定力。

  

   从实践来看,财政事权行为之授权应遵循“一次性授权原则”。即被授权之国务院或省级政府在得到法律、法规和规章授权之后,不得将相应的财政事权再行授予或委托给其他组织或个人行使。

  

   (二)财政事权行为的撤回

  

   财政事权行为的撤回,指的是财政事权行为主体在作出该行为后,发现有不符合作出的法定条件的情形,依职权收回该财政事权行为,使政府间财政事权格局恢复到该行为作出之前状态的制度。基于财政事权行为作为一级政府行政行为所应具有的确定力、公定力和拘束力,因而财政事权行为之撤回应当受到严格约束以维护行政机关的权威。这种撤回应受到以下五个原则的约束:固定原则、事由法定、程序同一原则、责任原则、救济原则。

  

   国务院或省级政府对财政事权行为之“撤回”本身就构成了一个新的财政事权行为。若当事人对国务院或省级政府的“撤回”行为不服,则适用原行为(即被撤回的财政事权行为)的救济途径。如果原财政事权行为可以适用行政复议和行政诉讼等行政救济渠道,则原财政事权行为之相对人也可以依法申请行政复议和行政诉讼。

  

   (三)财政事权行为的改变

  

   财政事权行为的改变,是指财政事权行为作出后,因主客观情势发生变化,由本级政府或上级政府对该行为中不适当的部分予以变更的行为。[12]就央地政府间财政关系而言,省级政府有权改变省级政府财政事权行为,国务院有权改变本级政府财政事权行为和下级政府财政事权行为,包括省级政府。根据《宪法》第六十八条第十四项之规定,国务院“改变”财政事权行为之权力并不包括财政事权行为之“撤销”权。[13]受信赖保护原则的约束,财政事权行为之“改变”应受到严格限制。因所处领域和环节不同,财政事权行为之“改变”的含义也不同。就目前来看,除行政组织法中的“改变”是作为职权的概括性规定之外,大多数的财政事权行为之“改变”含义因环节不同而发生变化。

  

   (四)财政事权行为的撤销

  

   在财政行政实践中,“撤销”的含义有两种,一种是财政事权行为之“撤回”意义上的撤销,[14]另一种指的是导致财政事权行为无效的“撤销”。财政事权行为之撤销主要指的是第二种含义上的“撤销”,即国务院或省级政府针对违法但尚未达致无效程度的财政事权行为,依职权或依申请通过法律程序,消除该财政事权行为的全部或部分法律效力的活动。

  

   (五)财政事权行为的废止

  

   财政事权行为之废止,是指财政事权行为主体作出原财政事权行为后,由于客观情势的变化,使得原财政事权行为不再适应新的情况,便依职权决定停止该财政事权行为的往后效力。财政事权行为的废止主体应当是作出废止决定的行政主体或其他有权行政机关。“废止”的对象应当是抽象财政事权行为,主要是部分行政法律规范性文件,包括行政法规、省级政府规章、国务院行政规定、省级政府行政规定等。“废止”不适用于具体财政事权行为。 “废止”并非因为原财政事权行为不符合作出条件,而是因为原财政事权行为违法或者行政相对人违法所引起的。“废止”决定做出后,被废止之财政事权行为往后失去了法律效力,但不溯及既往,也不会影响废止前的财政事权格局。“废止”仅适用行政程序法,而不适用行政实体法。

  

   (六)财政事权行为的确认无效

  

财政事权行为的确认无效,是指财政事权行为因为不具备有效的条件而部分或全部处于无法律效力的状态,且这种状态得到有权机关的确认。确认无效是国务院和省级政府通过法定程序认定财政事权行为无效的法律救济手段。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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