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赵燕菁 宋涛:地权分置、资本下乡与乡村振兴——基于公共服务的视角

更新时间:2022-01-19 13:26:22
作者: 赵燕菁 (进入专栏)   宋涛  
必然伴随着土地兼并,因而要防止由此引发的贫富分化。对农业生产方式选择而言,均贫富与高效率是两难问题。

   中国虽然地域辽阔,但农村家庭经济的规模(以承包的土地考察)相较其他东亚经济体更小。显然,依靠传统农业自身根本无法带来足以支持乡村公共服务的现金流,即使采用人民公社这样的“集体”,也很难完成农业所需要的重资产积累。其结果是,如果农村要获得支持高水平公共服务的资本,就要依靠农地非农化。这就形成一个荒谬的结果——如果农村要实现振兴,农业就必须被消灭。[24]如果简单地赋予农民更大的土地权利(比如“农地入市”和“同地同权”),结果一定是农地不断被转变为生产率更高的非农用地,[25]显然,这有悖于农村改革的初衷,且“地主”权力越大,农业消失得越快。既要保持个体小农经济的自主性,又要通过规模经济提供集体的公共服务,唯一的办法就是拆分土地产权,使之分别适应集体要求集中和个体要求分散这两种相互矛盾的土地产权调整诉求。

  

  

   3.地权分置

   千百年来,中国一直延续着国家“授地”的传统,[26]以维系土地所有者对国家的责任。2006年农业税的取消,切断了农民和国家之间的责任—义务关系,国家对于农业从业者的资格、生产资料(特别是土地)的处置也失去了干预权。如果国家想要维持农业发展,就不能依赖市场的“自愿”选择,而必须在农地“三权分立”[27]的基础上,恢复自身作为农村公共服务提供者的权利和义务,通过设计新的土地所有权关系,恢复并保全国家和耕地使用者之间的联系。

   具体操作是,借鉴中国历史上曾经出现过的“田底”和“田面”的所有权结构,将耕地的所有权(“田底”)和使用权(“田面”)进行拆分[28]——由全民拥有所有耕地的“田底”[29],国家作为全民的代表是“田底”的最终所有者,授权不同层级的组织(地方政府、社会企业、农协、互联网平台或村集体等)代持,[30]代持者相当于“地主”,负责长期持有耕地资产,可决定土地的用途,同时负有不断改进土地上附着的公共服务,确保其不断保值增值的义务,代持者可按照国家要求将土地转包给集体成员,地租在国家和“地主”之间分成,相应地,二者共同分担村集体的公共服务(相当于一级政府一级事权),[31]所有耕地的增减和用途转变都必须获得国家许可并登记;家庭农户则相当于前者的“佃农”,在满足“地主”基本要求的条件下(保护耕地并为公共服务付费),自由从事生产,集体成员可以自己耕作,也可以将“佃权”流转给其他集体成员,佃权获得者必须满足基本要求,并向国家(集体)交纳地租。[32]他们还可以随时在土地市场转让佃权,在不同地主(村集体)间用脚投票,[33]村集体通过改善公共服务,吸引、留住佃农(家庭),“田底”和“田面”分别对应资本市场和劳动市场,并在各自市场上自由交易[34]——前者可以按照规模经济要求不断兼并;后者则可以随着公共服务水平提高不断细分。[35]

   由于不必负担农业投资的重资产,佃农承包期可以非常短(甚至可以按一个收获周期承包),轻资产使佃农成为不受约束的用脚投票者(foot looser)。随着资本的积累、公共服务水平的提高,农村会出现更多轻资产的就业机会。如专业化的麦客、播种、施肥、物流等,提供类似于产业工人的季节性就业岗位。随着农业技术密度的提高,劳动强度逐渐下降,农业成为对年轻人更具有吸引力的就业行业。

   4.农业资本化

   粮食生产环节自身无法创造足够的现金流,只有将农业与城市分工的产业链(餐饮、旅游、绿色、休闲等)联系起来,进入农村的资本才能从农业投资中获得足够的回报。现行村集体制度天然的封闭性,使其很难融入高价值的产业链。要按照现代企业标准改造农村集体组织,最重要的就是要使传统农村资产获得合法的资本接口。[36]实现这一目标,要在农村土地地权分置的基础上分别资本化(股权化)——开放资本市场,使城市资本在满足国家政策目标的前提下,通过收购集体股份获得村庄运营权;个人和企业可以通过购买股权进入村集体,并享有宅基地和耕地份额,分享村集体公共服务以及相应股份的分红。这种政策设计在确保资本可以进入农业,从而将农村经济接入高价值分工链条的同时,可以避免“田底”的资本化导致的“田面”所有者产权的丧失(比如土地兼并)。升级改造后的乡村集体所有制,通过开放的“田底”权益与引入国家和社会资本,完成农业基础设施的升级,重建农村公共服务。

   这意味着,农村改革的制度设计方向,不应是把集体产权解体为更小的私有产权,而是推动集体产权向现代产权结构转变,在农村重建公共服务,完成农业发展所必需的重资产投资与建设。农村制度改革应抛弃批判土地私有化的教条,建立强大、开放的集体平台,通过接入非农产业链,完成农业的资本化,将建立农村的自我“造血”机制置于乡村振兴的核心。

   5.振兴标准与退出路径

   衡量是否实现了乡村振兴,有三条标准:第一,“田面”所有者(农户)能否自主产生正的现金流;第二,“田底”所有者(集体)所获取的现金流是否足以覆盖乡村的公共服务支出;第三,就公共服务而言,农村与城市是否拥有相同的性价比。所有政策的目标都要围绕着降低农业固定成本支出,提高乡村人均现金流收入而制定。扶持农村的每一项投资、每一个政策,都要以是否增加了公共服务以及能否创造现金流性收入为标准,凡是不能带来新增现金流的扶贫,一旦离开补贴就难以持续。

   对于那些确实无法实现振兴的乡村,只要这些乡村能在更大的尺度内(区域和国家层面)带来生态和自然资本方面的升值,能创造更多的现金流,国家可以通过赎买,帮助相应地区的农民退出无法参与现代经济分工的乡村,将农业资源还原为更高价值的其他自然资源(比如退耕还林)。[37]

  

   四、振兴举措

  

   沿着上述分析的制度方向,本文认为,乡村振兴应采取以下具体举措。

   1.设计价格型政策工具

   在城市化高速发展阶段,要求耕地完全不被转用是不现实的。在货币经济不发达的年代,农地保护的工具大多是基于各种强制性的行政“红线”;随着货币经济取代管制经济,基于行政的政策工具逐渐失灵,政策性“红线”不断被突破,需要设计出基于货币经济的价格工具。一个有效途径就是允许地方政府开征不以财政增收为目标的“非财政性政策收费”——向不符合政策目标的行为征税,所得收入全额奖励给符合政策目标的行为,进而在不同主体之间实现激励性的横向转移。

   土地可分为建设用地和非建设用地(主要是农业和生态用地)两类。前者按照不同用途每年上缴建设用地使用金,相关收入用于设立土地保育基金;后者根据不同标准每年按照面积和效果评价获得非建设用地补偿金。[38]新的建设用地指标采用公开拍卖的形式,承诺每年建设用地使用金上缴额度较高的村庄拥有下一年度获得建设用地指标的优先权。相对于地票制度,有偿使用建设用地指标的制度设计,可将一次性资本转变为持续性的现金流,在为原本低价值的农地带来额外收入的同时,提高农地转用的机会成本,确保新增建设用地可以产生对应的现金流。对农民而言,保护耕地成为有价值的行为;对政府来说,可以通过提高或降低耕地补偿金标准来影响耕地的市场价值。

  

   2.创新农村运营模式

   中国疆域辽阔,地区发展不平衡,农村集体产权形成的路径必然多样。将“田底”和“田面”分开,大体上有两种路径:[39]一种路径是自下而上,与业主选择物业公司类似,由拥有承包权(“田面”)的村民自主选择公共服务的最优提供者;[40]另一种路径是自上而下,国家收回土地所有权(“田底”),并由其在市场上为村民选择最优的公共服务提供者。[41]

   以上两种路径可以演变出千变万化的市场形式,出现一大批现代农村运营模式。如可以把农村资产量化,在充分保护原住民利益的前提下,引入拥有现代商业模式的投资人;政府也可以将给农村提供公共服务的业务外包给社会企业,并允许将部分企业税收转留给村集体,以覆盖维持公共服务运行的现金流性支出;[42]此外,电商平台和大型物流企业也可以转化为合作社、农协类的公共服务提供者,为农民提供从选种、施肥、播种、收割到收购的全流程服务,[43]缩短单个居民进入最终市场的环节,降低个体寻找价格的风险和成本。不同农村公共服务提供者在市场中竞争,农民可选择最适合本地特点的公共服务消费模式。[44]对于在市场上无法找到公共服务提供者的农村,政府可通过土地保育基金获得股份,直接作为“地主”为其提供基础设施和公共服务,农民则转变为政府的“佃农”。

   3.推动资本下乡

   (1)集体资本

   乡村再集体化所形成的“集体”,并非现在以村民为主体的、狭义的“村集体”,而是由从村集体到农协、从平台企业到农协、从地方政府到中央政府一系列提供公共产品的组织共同构成的连续谱系。其中,最关键的是宪法授权的村集体组织。[45]改革后,村集体的“田底”可以是混合的产权组合,并能够在资本市场转让。不同集体的产权可以合并,也可以到市场上“招商”,寻找能够提供优质公共服务的运营商。[46]

   (2)产业资本

   社会企业可以通过竞争性的土地市场获得村集体部分所有权,并将其非农业务引入村集体(比如旅游、养老);还可以在满足国家相关政策(如耕地保护)的前提下,购买与其业务相关的资产(比如风景、文物),盘活乡村资产(比如民宿、旅游),打通乡村与城市非农产业之间的联系。

   生产要素高分散和低回报的特征,决定了在乡村提供公共服务必定是高成本、低效益的,很难和城市的公共服务展开竞争。[47]追求效益的产业资本很难作为乡村公共服务的主角,若仅依靠村集体,则只能提供水平有限的基本公共服务,很难到达“振兴”的标准。[48]日本农协之所以能为小农户提供综合多样的专业服务,与政府允许农协在金融和粮食流通领域拥有垄断专营权紧密相关。[49]因此,中央政府也可以尝试通过金融(低息)和财政(补贴),将现在的集体经济改造为市场化的农协的一部分,[50]为农村提供有偿服务。

   (3)国家资本

   目前,国家资本大多是通过财政渠道以补贴形式进入乡村的,财政预算的上限决定了支持乡村公共服务的水平。依靠财政补贴提供农村公共服务,其结果必定是“输血”式的,最终导致农村自我“造血”机能的丧失。金融在乡村资本中不仅作用甚微,由于商业银行的运行规则决定了金融甚至会逆向抽取乡村资本。就目前而言,央行在乡村振兴中基本是旁观的角色。基于此,未来一个可以探索的方向,就是改变央行通过商业银行发行基础货币的渠道,尝试将基础货币直接注入乡村公共服务领域。为此,首先,建立独立于财政的国家乡村振兴基金。其次,央行发行基础货币大规模购买乡村振兴基金。由国家乡村基金用这些低息的高能货币购买耕地(田底)、改造农田基础设施、建立农业公共服务平台。最后,这些附着高水平公共服务的资产作为基础货币发行的抵押,进入乡村的无息货币再进入银行的储蓄系统,成为商业银行获取基础货币的来源。在这一过程中,原来归属央行的基础货币利息被留在了乡村公共服务领域,发行人民币就是在为乡村公共服务直接融资。[51]

  

   五、结语:第四次革命

  

脱贫攻坚完成后,乡村振兴这一更加艰巨的任务就摆在面前,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会科学战线》2022年第1期
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