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田德文:欧盟战略自主的困境与出路

更新时间:2022-01-18 23:46:30
作者: 田德文  

  

   近年来,欧盟提出“战略自主”概念,明确表达希望在国际上发挥独立作用的意愿。当前及今后一个时期,欧盟内部虽步调不一甚至争吵不休,但在维护战略自主方面仍有基本共识,因此欧盟不会完全倒向美国。但是,欧盟若想真正实现战略自主的目标,需要转变战略观念,只有摒弃强权政治和冷战思维的窠臼,顺应世界和平与发展潮流,才能在多极化国际舞台上发挥更大积极作用。

   一、欧盟不会完全倒向美国

   冷战结束后,欧洲国家与美国之间的战略互信整体呈下降趋势。虽然欧洲仍处于美国的核保护伞下,北约作为后冷战时代最大的国际军事政治集团仍有不可小觑的力量,并且欧盟在经贸、科技等方面对美国还有很强的依赖性,但是美欧“结盟称霸”几无可能。特朗普当政期间,美欧关系跌落到冰点。拜登上台后高调宣布美国“重返欧洲”曾令很多欧盟国家领导人欢欣鼓舞,但从美国其后的实际作为看,拜登政府对欧政策并未改变“美国优先”的立场。围绕阿富汗撤军、美澳法核潜艇风波等事件,欧洲国家对拜登切实改善美欧关系的期许大多落空。在这种情况下,打造更加紧密的“美欧集团”几无可能。

   首先,美欧间的战略互信明显下降。无论美欧发表如何信誓旦旦的“联合宣言”,或者在“价值观外交”上有何表演,欧盟方面其实都清楚美国“靠不住”,而美国对欧盟其实也“不奢望”。冷战结束后,美欧间不断表达强化跨大西洋关系的政治意愿,但实际上基本流于空谈。2003年,美国出兵伊拉克,法国和德国表示反对,美欧间嫌隙加深。事实证明,法德当时的抵制是明智的,美国对伊拉克动武不仅造成中东地区持续动荡,也是2015年欧洲爆发“难民危机”的主要原因。在出兵伊拉克问题上,法德无力阻止美国的军事行动损害自己的利益,美国也不能接受法德公开抵制自己,这严重影响了“老欧洲”与美国之间的互信。在此背景下,法德力推欧盟战略自主,如欧盟外交与安全政策高级代表博雷利所言,“欧盟希望成为自己命运的主人”。

   其次,美欧间的铁杆盟友模式已经过时。后冷战时代,世界政治经济格局发生深刻变化,美欧集团失去强大外敌这个“最强黏合剂”,趋于松散是大势所趋。美国相继把反恐、防范俄罗斯和遏制中国作为维系跨大西洋关系的新纽带,但实际效果难以令其满意。究其原因,一是欧盟对这些“外敌”的认知与美国不同,不愿因为美国反对而放弃对俄、对华务实合作带来的实际利益;二是在经济全球化、世界多极化背景下,美国作为西方“盟主”横行霸道的成本越来越高、效果越来越差,不得不进行战略收缩;三是美国始终摆脱不了单边主义、霸权主义行为模式,而这与奉行“多边主义”的欧盟有着深层矛盾。美国不愿以平等身份加入多边国际体系,即便在与欧盟国家搞的“小圈子”中也是如此。事实上,冷战结束30年后,美国已不能提供欧盟不可或缺的公共产品,却仍然保持着“盟主”的霸道作风,这从根本上损害了跨大西洋联盟的紧密度。

   最后,欧盟不愿做美国的附庸。历史证明,做别国的附庸是要付出巨大代价的。在任何联盟关系中,搭便车者短期看似划算,实则伤害自身长远利益。联盟中盟主的主导权会越来越强,而盟友为保住既得利益,往往不得不损害长远利益,对联盟行动的选择权越来越弱。反过来,盟友不断弱化会影响联盟的行动能力,最终损害盟主的利益。在这方面,苏联与中东欧卫星国建立的华约集团是一个很典型的案例,如今美国领导下的北约集团或正在重蹈类似华约的覆辙。欧盟在2016年6月发布的名为《共同愿景,共同行动:一个更强大的欧洲》的“欧盟全球战略文件”中,将“战略自主”定位为“在外交政策和安全问题上设定自己的优先事项并作出自己的决定的能力”,这说明欧盟深刻认识到,即使在跨大西洋联盟内部,缺乏独立行动的能力也会严重损害欧盟自身的利益。

   二、欧盟战略自主难有实质性进展

   对欧洲国家来说,通过一体化提高战略自主符合自身根本利益。美国前国务卿基辛格曾指出,在后冷战时代,欧洲国家若联合起来,仍能继续扮演大国角色;若是各自为政,只会集体沦落到二流地位。虽然欧洲国家对此心知肚明,但并不愿为谋求欧盟战略自主而让渡本国更多主权和承担更多责任。这种悖论贯穿欧洲一体化的始终,短期内难有实质性改变。

   第一,作为欧盟战略自主的“第一推动力”,法国无力比别的国家付出更多成本。20世纪50年代初,西欧六国启动经济一体化。时任法国总理普利文提出共同体应建立一支由超国家机构管理的“欧洲军”,用于应对苏联的军事威胁,弥补北约在欧洲的军力不足。1952年5月,共同体成员国在巴黎签署《欧洲防务共同体条约》。但随后法军深陷越南和北非殖民地,戴高乐对“欧洲军”的作用表示怀疑,加上苏联军事威胁有所缓和,结果1954年法国国民议会最终否决该项条约。这意味着欧共体国家将安全防务完全“外包”给了北约,从而确立了跨大西洋联盟此后几十年在欧洲防务上的主导地位。1992年欧共体转型为欧盟,“共同外交与安全政策”成为欧盟“三支柱”之一,但其从性质上看属于政府间合作领域,这给欧盟实现超国家的战略自主设置了法理限制。

   第二,德国对建立超国家的欧洲安全与防务共同体的积极性不高。二战后,作为战败国的德国不得不把首要政治目标放在实现国家“正常化”上,在欧洲安全与防务问题上既不愿意也不可能像法国那样试图发挥“主导作用”。默克尔当政期间与马克龙在强化欧盟战略自主方面的配合比较积极,但两国在相关问题上的分歧其实并未减少。在2019年慕尼黑安全会议上,马克龙提出北约“脑死亡”的说法,默克尔立即表达了不同意见。在欧洲一体化过程中,德国对法国提出的增强欧洲战略自主性之类的话题基本上不作实质性回应,而更多聚焦维护有利于自己的经济一体化大局。后默克尔时代,德国囿于党派纷争等一系列内政问题,在法国竭力推进的欧盟战略自主能力建设议题上恐力有不逮。

   第三,欧盟成员国对提高超国家战略自主的积极性更低。“欧盟全球战略文件”把“战略自主”作为核心概念,时任欧盟外交与安全政策高级代表莫盖里尼强调,在充满挑战的时代,世界正前所未有地需要一个强大的欧盟,需要一个进行战略思考、拥有共同愿景并且集体行动的欧盟。但2016年“欧盟全球战略文件”发布时正值英国“脱欧”公投,欧盟内外特别是英国对于欧盟存在的意义及未来发展质疑不断。此外,欧盟内的中东欧新成员国对以法国为首的“老欧洲”所倡导的战略自主也缺乏信心。由于忌惮俄罗斯的潜在威胁,波兰、捷克和波罗的海三国更希望加强美国在地区的军事存在。这些国家并不是对美国抱有无条件的信任,而是更不信任法德有保护欧洲的意愿和能力。

   三、欧盟战略自主困局的根源

   “欧盟全球战略文件”中共9次提到“自主”,其内涵主要是提高欧盟在外交政策和安全问题上确定优先事项和作出决定的能力,以及与第三方合作或在需要时单独执行这些事项所需的制度、政治和物质资源。显然,欧盟希望自主的范围是外交与安全政策,其中共同防务是其重点。

   近年来,在英国“脱欧”、特朗普政府奉行“美国优先”对外政策、新冠肺炎疫情全球蔓延的背景下,欧盟战略自主未有突破性进展。这种战略困局的根源在于:在以和平与发展为主题的时代,欧盟企图通过联合起来构成“一等”的实力来与美国“平等”协作,以西方集团的集体利益为基础在国际舞台上共同行使“主导权”。这种战略出发点不仅脱离实际,而且不合时宜。

   第一,目前欧盟战略自主的构想具有强权政治色彩,而欧盟明显缺乏实现这种“自主”的硬实力。未来相当长时期内,北约“承包”欧洲防务的局面不会改变,欧盟成员国在外交上仍做不到真正“以一个声音说话”。更重要的是,欧洲国家都是外向型经济,对世界经济的依赖性很强。据统计,德国2019年外贸依存度(即进出口贸易总额与国内生产总值的比值)高达70.8%,远高于同期中国和美国的数据。即使考虑到其中包含欧盟内部自由贸易的数量,德国经济的对外依赖程度在世界经济大国中仍是最高的。德国是欧盟经济的火车头,但是其在经济上既离不开美国,也离不开中国。以默克尔为代表的明智的德国政治家都坚定秉持世界和平与发展理念,因为以对抗性和排他性为特征的强权政治格局不符合其国家利益。这也是欧盟各国共同的战略诉求。

   第二,欧盟战略自主的目的之一是希望在跨大西洋联盟中与美国居于更平等的地位,而这种构想在现实中缺乏可行性。一是欧盟的整合程度有限;二是美国对欧盟的信任与尊重更有限。2021年9月,美国、英国与澳大利亚突然宣布建立美英澳(AUKUS)防务伙伴关系,英美两国决定将帮助澳大利亚建造核潜艇,澳方随即宣布解除2016年与法国签署的总额达600亿美元的潜艇采购合同。法国外长勒德里昂称这一决定是“背后捅刀子”。法国作出强烈反应,宣布召回驻美和驻澳大使、中止英法外长会谈和欧澳自贸协定谈判,法美关系一度跌落到2003年伊拉克战争以来的最低点。几天之后,欧盟表态力挺法国,但也只是要求美国“作出澄清”而已。这场风波虽已过去,但凸显出欧盟战略自主脱离实际的程度。

   第三,欧盟尝试以“露出獠牙”的姿态展示其战略自主,但由于实力有限,并未得到美国的重视。近年来,美国频繁派军舰到中国南海地区“秀肌肉”,近期法德等国也加入进来。2021年9月,欧盟发布“印太战略”文件。德国《法兰克福汇报》称该文件强调“欧盟有意增强与该地区的联系并与相关国家建立伙伴关系,维护基于规则的国际秩序,共同应对全球挑战”。法德介入南海地区对中欧关系产生了消极影响,却不能改变美国主导的AUKUS“截胡”法国潜艇订单的结果,从这个案例中可见欧盟此类行动的悖谬之处。

   四、欧盟战略自主的出路何在

   对欧盟来说,“战略自主”不仅是一种原则立场,更应该是一个探索乃至试错的过程。只有恪守和平与发展理念,欧盟战略自主才可能走出目前的困局。这是由世界发展的潮流、欧盟的性质和特点、当今世界格局的发展方向所决定的。

   一方面,欧盟需要走出“十字军精神”的思维窠臼。历史上,很多欧洲国家都曾以“价值”或“利益”的理由参与过殖民扩张、列强争霸和集团对峙。所谓“冷战思维”,不过是“十字军精神”的现代版而已。因此,让欧洲国家真正接受相互尊重、公平正义、合作共赢等新型国际关系基本准则,仍将是一个充满波折的过程。美国古典现实主义国际关系理论家汉斯·摩根索在《国家间政治》一书中指出:“假如西欧各国能够统一成一个新的、具有相当潜力的政治军事单位,它们就有可能为西欧各国所共有的新十字军精神奠定一个权力基础……人们需要小心留意,不要让民族国家仅仅被一个服务于当代具有十字军精神的民族主义的有效载体所取代。”当今,和平与发展已经成为世界潮流,只有摒弃不合时宜的“十字军精神”,欧盟战略自主才能逐步走出流于空谈的困境。

   另一方面,欧盟应坚守多边主义与和平力量的自我定位,放弃通过强化跨大西洋联盟继续主导世界的幻想。欧盟的性质和特征决定了其应该是世界和平与多边主义的促进者。冷战结束后,曾有学者把欧盟定义为与美国霸权主义相对的“规范性力量”或“民事力量”。2011年,英法两国率先空袭利比亚,使人们看到欧盟国家“强权”的一面。2016年的“欧盟全球战略文件”主要聚焦外交与安全领域谈论战略自主,说明欧盟最焦虑的还是外交与防务硬实力方面的缺失。2019年底,冯德莱恩出任欧盟委员会主席,提出要以打造“地缘政治委员会”来推动战略自主,避免欧洲失去地缘政治影响力。但同时,该委员会将安全概念扩展到产业战略、绿色战略和数字战略等领域,表明欧盟希望“自主”的战略领域明显扩大。虽然在这些领域,欧盟的战略观念仍有“十字军精神”的痕迹,但毕竟超越了以“强军”为核心的狭隘战略理念,从和平与发展角度来说应该是一种进步。欧盟战略自主的目的是“促进公民的共同利益和维护价值与原则”。要在多极化时代实现这个目标,就应尊重其他国家维护人民利益以及本国价值和原则的权利,企图通过结盟倚强凌弱只能损人不利己。

   中国是欧洲一体化坚定的支持者。中欧之间历史文化、意识形态和社会制度差别很大,但这并不妨碍双方互为最重要的国际贸易伙伴、构建全面战略伙伴关系,以及在全球治理中共同发挥积极的建设性作用。2021年4月7日,习近平主席应邀与默克尔通电话时指出,“中欧应该合作‘办大事’,为这个多变的世界增添更多确定性和稳定性”,其中“关键是要从战略高度牢牢把握中欧关系发展大方向和主基调,相互尊重,排除干扰”。一个恪守和平与发展理念的欧盟不仅有利于欧洲,也有利于世界。只有摆脱结盟称霸的传统观念,欧盟战略自主才有可能在未来取得实质性进展,欧盟才能够在国际舞台上发挥更大建设性作用。

  

   田德文,中国社会科学院欧洲研究所副所长、研究员。本文摘自《当代世界》2021年第12期。

  

  


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