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吴士存:补齐“安全合作短板”是新时代提升中国-东盟关系的不二法门

——专访中国-东南亚南海研究中心理事会主席、中国南海研究院创始院长吴士存

更新时间:2022-01-11 23:48:34
作者: 吴士存  

  

   中国-东盟关系30年

   《领导文萃》:中国与东南亚地区可以说是一衣带水、山水相连,而且有着悠久的交往史。尤其是1991年冷战结束后,中国与东盟建立了对话关系,双边关系翻开了新的篇章。那么,该如何理解1991年以来中国-东盟关系的发展历程?

   吴士存:1991年7月19日,以中国外长钱其琛应邀第一次参加在吉隆坡举行的第24届东盟外长会议为标志,中国与东盟正式建立对话伙伴关系。但在此之前,中国与东南亚地区或东盟就已经建立密切的往来关系,同时双方能在冷战结束后建立对话伙伴关系也是经过共同不懈的努力并打下了坚实的基础。

   这一关系的发展大致可以分为三个阶段:

   第一阶段:对立状态。

   东盟的前身可以追溯到泰国、马来亚、菲律宾于1961年7月31日成立的“东南亚联盟”(ASA)。但“东南亚联盟”此后因菲马领土争端和新加坡与马来西亚分治而瓦解。直到1967年8月,泰国、马来西亚、新加坡、菲律宾、印尼五国外长在曼谷举行会议,同时发表《东盟宣言》,正式宣告成立新的东南亚地区组织——“东南亚国家联盟”。但是在美苏对抗的两极格局下,中国与东盟间的关系直到1970年代之前一直处于对立状态。

   第二阶段:反复中开始上升,双边合作以经贸领域为主。

   进入20世纪70年代,随着中美关系的缓和及建交,中国-东盟关系也进入了新的发展阶段。1975年中国正式承认东盟。1978年11月,邓小平访问新、马、泰,强调中国愿意与东盟国家建立经贸和科技交往关系。20世纪80年代,中国与东盟经贸合作不断扩大,但此时南海争端开始显现,中国政府随后提出“搁置争议,共同开发”倡议。此后直到冷战结束前夕,中国分别与印尼、文莱、新加坡建交。

   第三阶段:冷战后进入发展快车道,双边关系全面提升。

   1991年冷战结束后,中国-东盟关系进入了快车道。1996年,中国成为东盟全面对话伙伴。1997年,中国-东盟举行首次领导人非正式会议,同时宣布建立“面向21世纪的睦邻互信伙伴关系”。2002年11月,双方签署了《全面经济合作框架协议》,确立了2010年建成中国-东盟自由贸易区的目标。2003年,中国作为非东盟国家率先加入《东南亚友好合作条约》,同时将双边关系提升到“面向和平与繁荣的战略伙伴关系”。2010年中国-东盟自贸区正式建成,2015年11月双方正式签署《关于修订〈中国-东盟全面经济合作框架协议〉及项下部分协议的议定书》,2019年10月《议定书》全面生效,这标志着双边升级版自贸区建设正式启动。

   《领导文萃》:2021年恰好是这一重要事件30周年。在过去30年里,中国-东盟关系在政治、安全、经济、人文等领域都取得了哪些成就?呈现出什么样的特点?

   吴士存:随着1991年美苏两极对抗体系的结束,国际环境发生积极变化,全球化和区域一体化迎来新一轮浪潮,中国与东盟之间的经济、人文旅游等各个领域的合作都迈向了新的台阶,并取得了举世瞩目的成果。

   在经济领域,双方贸易规模以令世界惊讶的速度持续扩大。双方贸易额从1991年的79.6亿美元,扩大到2020年的6852.8亿美元,30年间增长了85倍。2010年起中国超越日本和欧盟成为东盟持续至今的最大贸易伙伴。2020年东盟又取代欧盟成为中国最大贸易伙伴。同样,在投资领域,东盟已经成为中国最主要对外投资目的地和外商直接投资来源地,截至2021年6月底,中国和东盟国家相互累计投资总额超过3100亿美元。

   在人文旅游领域,中国与东盟互为主要旅游客源国和目的地,2019年双方人员往来突破6500万人次大关,每周往来航班已近4500架次。此外,双方互派留学生人数超过20万。

   总的来讲,30年里中国-东盟关系呈现三方面特点:一是经贸领域合作突飞猛进,形成了双边关系持续发展的引擎。区域经济一体化的速度及水平在全球范围内的区域合作案例中属于佼佼者。二是人文旅游交流是双边关系中的最大亮点,为彼此夯实互信基础创造了条件。三是军事安全领域的合作仍显不足,虽取得一定的成就,但进展相对缓慢,不仅滞后于双方经贸领域合作,也落后于东盟与其他域外国家的合作水平。

   中国-东盟安全关系的成就及坎坷

   《领导文萃》:国际及地区局势在冷战后经历了复杂深刻的变化,恐怖主义、跨国犯罪等非传统安全威胁上升,世界各国之间围绕安全领域的互动深度调整。在这一背景下,中国-东盟在安全领域互动取得了哪些成果?

   吴士存:在安全领域,中国与东盟国家间的合作可以分为传统安全和非传统安全两个层面。

   在传统安全领域,双方互动主要以南海问题为主要内容,同时中国与东盟国家也围绕地区热点展开对话。具体包括:

   第一,利用东亚领导人峰会、东盟地区论坛等区域安全多边机制展开互动。此外,中国2003年作为第一批非东盟国家加入《东南亚友好合作条约》。

   第二,自2011年2月起,中国与东盟每年举行防长非正式会晤,这一机制成为双方增进政治安全互信及讨论国际和地区安全事务的主要渠道,也为彼此推进安全合作、提升安全关系创造了条件。

   第三,双方建立海上联合演习机制。2018年10月,中国海军与东盟国家海军在广东湛江以东海空域举行双方首次联合军事演习。2019年4月,中国与泰国、菲律宾、新加坡、越南及印尼和老挝等国在青岛外海举行联合军事演习,其中印尼和老挝派出观察员观摩演习。

   第四,以落实《南海各方行为宣言》(以下简称《宣言》)高官会及联合工作组会议为主要机制,双方针对南海安全形势建立了常态化的磋商。中国-东盟落实《宣言》后续行动高官会自2004年12月首次举行,至今已召开19次,为管控双边关系中的“南海因素”建立了稳定有效的沟通机制。

   在非传统安全领域,中国与东盟发表《关于非传统安全领域合作联合宣言》,确定重点围绕打击贩毒、偷运非法移民,以及贩卖妇女儿童、海盗、恐怖主义、武器走私、洗钱、国际经济犯罪和网络犯罪等领域逐步建立稳定的合作关系。此外,中国与东盟国家还针对性地通过《亚洲地区反海盗及武装劫船合作协定》等机制及海上执法等多种形式,合作应对打击海盗和海上武装抢劫等海洋安全挑战。

   《领导文萃》:中国与东盟在贸易投资、人文旅游等其他领域的合作取得令人欣喜的成果。相比之下,中国与东盟在安全领域的合作与双边关系、经贸等并不相称。中国与东盟安全关系究竟存在哪些不足和问题?

   吴士存:中国-东盟安全关系发展存在几方面问题:第一,安全合作还处于初级阶段。一般来讲,稳定、正式和以建立共同安全政策为目标的防务与安全磋商机制,以及开展以条约或协议为基础的旨在维护区域共同安全为目的的联合演习、巡航等行动,才是国家之间安全合作进入较高水平的重要标志。但相对而言,目前中国与东盟及其成员国之间的安全合作仍然停留在以友好性磋商为主的低水平阶段。

   第二,东盟国家对中国的安全互信水平相对较低。互信是国家之间深化安全合作的重要前提条件,也是相互间安全关系的重要内容。新加坡尤索夫伊萨东南亚研究所2021年2月发布的调查报告显示,东盟国家对中国的“不信任度”自2018年以来持续呈现增长趋势,2020年调查中有部分受访者表示对中国不信任;有不少的受调查者认为中国最具政治和战略影响力,其中相当一部分人对中国的政治与战略影响力表达了担忧;有受访者认为中国是“善意和仁慈”的大国,有意维护区域现有秩序和政治格局。这份报告调查对象包括政府机构、区域与国际机构、民间组织、学界、商界和媒体界人士,在一定程度上代表东盟国家精英界和接近决策层的意见倾向。因此,受东南亚国家精英阶层接受西方教育和影响较为普遍、中国与东盟一些国家存在领土争端、美国等西方国家主导的话语体系等多方面因素的影响,东盟国家对中国安全领域的信任程度一直处于相对较低的水平。

   第三,提升安全关系进展缓慢。在过去的30年中,中国与东盟互相成为最为重要的贸易合作伙伴,且这一趋势将随着《区域全面经济伙伴关系协定》的生效和中国-东盟自贸区升级版的推进而持续发展。相比之下,双方的防务与安全合作明显滞后,对话与合作的政治意愿、制度设计、互动水平等等都远不及经贸领域所取得的成就。更有甚者,东盟对中国安全领域的“不信任”感,不仅未随着双方交往的加深而逐步减弱,反而呈现出“回升”与“增强”的发展态势。比如,前面提及的新加坡尤索夫伊萨东南亚研究所2021年2月发布的调查报告显示,中国虽然是新冠肺炎疫情暴发后给予本区域最多援助的国家,但受访者对中国的信任度连续三年仍然没有改善。

   《领导文萃》:那么,导致中国-东盟安全关系发展相对滞后的原因是什么?

   吴士存:原因有三个方面:

   第一,南海问题虽然并非中国与东盟关系的全部,但却是双方提升安全关系最大的挑战。一方面,越南、菲律宾等国家希望并利用东盟领导人、外长和防长会议机制,在南海问题上形成“一个声音”和共同政策,合力遏止中国在南海地区扩大影响力和提升对海上形势发展的掌控能力。另一方面,东盟多数国家并不希望看到因为南海问题而发生分裂。加之,美国背后推动在南海问题上采取一致对华共同政策。这些因素导致了中国-东盟关系发展尤其在双方安全领域持续受到“南海问题”的困扰。

   第二,东盟所奉行的安全战略自身的制约。冷战结束后,东盟逐渐确立“大国平衡”的安全和对外战略,即在无法避免域外大国干扰地区事务的情况下,东盟支持域外大国在东南亚地区相互制衡、确保没有任何一个国家能单独掌控这一地区的秩序,从而为东盟谋求“中心地位”创造条件。这一战略意味着东盟在与中国提升安全合作的同时,也需要同步考虑与美国及其他域外国家达成新的对等安全合作共识。东盟在大国之间的平衡策略,制约了中国-东盟安全关系的提升,也给双方在联合演习和防长会晤机制化等问题上达成新的共识造成了掣肘。

   第三,美国、日本等域外国家的干扰。美国及日本等域外国家并不希望看到中国-东盟安全合作取得快速的进展,认为这将对美国主导的地区安全秩序构成威胁。美国把东南亚国家视为遏制中国不可或缺的合作伙伴和维持地区秩序主导权不可丢失的拥趸者。日本也希望借助东盟国家与中国争夺地区影响力,实现其政治和军事大国的目标。因此,中国与东盟的安全互动始终面临美国和日本或明或暗的干扰。尤其是美国自2010年以来加大利用南海问题的力度,在中国与菲律宾、越南甚至马来西亚和印尼等国之间挑起新的矛盾和纠纷。

   中国-东盟安全关系发展面临的机遇与挑战

   《领导文萃》:2020年以来东盟成为中国最大贸易伙伴,双边关系更上一个台阶。与此同时,席卷全球的新冠肺炎疫情给国际及地区政治经济秩序产生了深远的影响,也使得中国与东盟日渐意识到开展区域公共卫生安全治理合作的必要性和紧迫性。这是否意味着中国-东盟安全关系发展迎来新的机遇?这些机遇有哪些?

吴士存:中国与东盟落实《区域全面经济伙伴关系协定》和打造自贸区升级版,以及各国期待已久的疫后经济复苏等,均离不开和平稳定的安全环境。因此,从这个意义上讲,中国-东盟安全关系的发展,特别是在一些特殊领域(公共卫生安全治理)的合作,恰逢大有可为的难得机遇。(点击此处阅读下一页)


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