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2021年公共管理研究发展报告

更新时间:2022-01-10 23:50:55
作者: 中国社会科学杂志社马克思主义理论部  

   3.参与全球治理话题和议题的讨论。全球治理是公共治理的题中之义,在中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的双重背景下,我国已经积极参与到全球治理体系改革和建设中。国内公共管理学界也开始逐渐参与到全球治理的话题和议题讨论中,尤其是在全球新冠肺炎疫情的冲击下,更需要从学理层面寻找推动全球治理体系朝着更加公正合理方向发展的理论支撑。关婷等人在反思全球治理失灵的现象的基础上,提出对全球治理体系需要调整的理念性与结构性根源进行深层次剖析,结论是应摒弃西方中心主义思维下的一元治理模式,构建以多元国家模式为基础的全球治理规则主导体系。赵可金同样认为,解决全球治理困境的办法是超越西方主导的全球治理体系,但他的侧重点则挖掘到西方知识体系中,提出了以人类命运共同体为基础的全球治理本体论、超越二分法的多元综合全球治理认识论、打造中层理论架构的全球治理方法论。

   在全球治理的具体领域中,互联网和海洋生态环境受到国内公共管理学界的关注。互联网作为现代信息传播的重要媒介,一直以来被西方意识形态霸权所掌控,但随着区块链技术的逐步推广给全球互联网治理带来转机,或可说区块链内生的技术优势与安全机制,为网络空间公共议题治理提供了可行路径。金华认为,当下的全球互联网治理体系构建问题,不仅是互联网治理的问题,更是错综复杂的国际关系问题,因此在提倡用区块链重建全球互联网秩序的同时,应关注主权区块链在制度规范与技术规则方面的深度融合。

   在参与全球海洋治理的研究中,我们面临诸多挑战和机遇,但无论困难与挑战如何艰巨,中国势将积极投身到全球海洋治理中,也必将走出一条具有中国特色的海洋治理之路,构建海洋命运共同体。正是基于这样的考虑,傅梦孜等人指出,中国作为全球海洋治理的新兴大国,要争取合理合法的海洋权益,构建公平正义的海洋国际秩序,可在支持《联合国海洋法公约》的基础上,积极主动倡导“海洋命运共同体”理念,以“蓝色伙伴关系”为构筑海洋命运共同体的基本细胞,与尽可能多的国家打造全方位、多层次、最广泛的“蓝色伙伴关系”,推进区域海洋治理。同时,在条件发展许可的情况下,乘势而为,力争主动作为。

   4.算法治理逐步进入学界视野。当下所谓的大数据时代,背后的实质是一套算法逻辑,算法揭示了大数据时代的计算工具及其特点。胡键指出,算法治理的主要方式是算法推荐,即通过已经获得的线管数据对相关的对象进行推荐,以达到治理的目的。王文玉等人则认为,将算法嵌入政府治理的进程,就是要发挥算法在帮助或替代政府作出决策过程中的优势,从而全面提升政府治理能力。然而,作为一种治理工具,算法却存在着算法失效、算法不正义和算法歧视等问题,从而导致其失去客观性。任蓉等人就看到了算法嵌入政府治理可能引发算法偏见有损社会公平、自主决策减损政府公信、代码至上危及社会民主、数据滥用侵害隐私安全等社会风险。王贵则从权力的角度指出,正在兴起的算法行政权要引起一定的关注,而不能任其无限制发展。关注算法治理的学者都认为,应该对算法进行规制,通过伦理规制、法治的手段,让还未走远的算法回到“以人为本”的正路上来。

   虽然前沿科技可以助推公共管理的发展,但我们也应注意,技术只是手段,人才是目的,治理主体的现代化发展同样重要。无论怎样强调融合发展,人与对象的二元关系始终是思考问题的前提和出发点,只有明确科学技术与人的关系,科学技术才能真正为人所用。

   反思学科属性  构建“三大体系”

   公共管理学的理论基础可溯源于20世纪后半叶西方的新公共管理、公共选择理论、公共治理理论等。在中国,如何解决理论与实践的相异性以及如何建构中国公共管理学理论,是学界一直在探索的问题。在某种程度上,只有解决了舶来理论的问题,才能真正构建出具有中国特色的公共管理学学科体系、学术体系和话语体系。

   1.反思公共管理的学科属性与边界。在所谓后疫情时代,公共问题成为各学科争相讨论的领域。在这样的背景下,公共管理学如何参与到公共问题的讨论中,其背后指向的是公共管理的学科属性和边界问题。杨开峰把这种情况概括为公共管理学科是否具有学术自信的问题,以及新冠肺炎疫情是否改变了公共管理学科的发展方向。他总结了新冠肺炎疫情给公共管理理论带来的八个挑战,其中,“是否关注了重大问题和宏观维度,是否把管理与政策联系起来,是否把宏观、中观、微观联系起来”“研究的批判性、理论的批判性”等问题,值得学界深思。

   反思的目的在于更好地建构,只有客观地判断公共管理学科当下境遇,才能更好地谋划未来发展。娄成武认为,中国公共管理学科的发展趋势在于必须持续推进理论创新,并且突破公共管理学科的局限,实现本学科各领域之间以及和其他理工学科之间的互通互融,从而解决学科发展与治理实践中的前沿问题。侯志阳等人把“中国”作为一种方法,系统阐述了中国情境下公共管理案例研究的问题构建、理论生产、资料获得、过程分析的中国特征。

   2.应急管理研究趋向体系化。当下和今后一个时期,我们需要构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制,优化国家应急管理能力体系建设,提高防灾减灾抗灾救灾能力。

   学界在应急管理研究中普遍认为,提高应急管理水平不仅要在具体的规章制度上下功夫,更深层的转变则是在思想观念上。薛澜等人指出,仅在组织体系和运行机制上下功夫是不够的,还应从基本理念入手,其中提出的从条块化应急管理转变为综合式应急管理,从动员式应急管理转变为规范化、标准化和信息化应急管理的理念,为优化国家应急管理能力体系建设提供了一定的学理支撑。

   随着新冠肺炎疫情在全球的持续蔓延和其他自然灾害的频繁发生,我们必须客观认识到世界已经身处高风险社会。在此前提下,陈振明指出增强公共治理风险观念的重要性,底线思维、忧患意识与风险观念必须贯穿公共治理的全过程,而这不仅是一时之需,更应以常态化心态处之。张康之则认为,在高风险社会中更应加强共同体意识以及有关风险的知识,这种知识不同于以往的知识生产,而是在风险社会高度复杂性和不确定性条件下的行动中产生的。

   3.行政管理研究突出“改革”特点。中国公共管理脱胎于行政管理,虽然公共管理具有强应用的学科属性,但理论基础却不是弱项,在更具现代化研究的特点中,行政管理的研究领域一直是公共管理的基础研究和研究的基础理论。竺乾威在比较了传统公共行政对国家能力的定义后,从“政治—行政”或“政治—管理”并重的角度对国家治理能力做了界定,强调国家治理能力包括维护社会秩序的能力、合作治理能力、公共服务能力和创造公共价值的能力,并提出提升国家治理能力需要从制度、组织和价值三个维度进行。

   随着中国特色社会主义进入新时代,政府治理模式及其内涵也逐渐丰富。模糊性治理作为政府治理模式转变后产生的概念,近几年开始受到学界重视。何艳玲则在此基础上提出了问责权的概念,指出问责权将绩效考核、政治责任和人民承诺融为一体,不仅构成了模糊性治理中的检查验收权,且具有更强的总领性,并超越目标设定权、检查验收权、激励实施权而居于总领性地位。

   有学者关注到政策机制对于国家治理体系与治理能力的重要性。赵静等人指出,政策机制是一国政府在日常公共政策制定与执行中发展出的特定操作方式,包括政策策略、目标确定、手段选择等。随着宏观政策环境的变化、政策复杂度的增加,政策机制的多元性凸显,政策机制与政策领域属性的匹配使用对重大政策改革效果的影响更为关键。

   在行政管理众多研究领域中,政府机构改革和转变政府职能依然是2021年关注的重点。从某种意义上说,检验机构改革和转变政府职能的一个标准是其创新度。高小平等人认为,孤立看待行政管理制度创新,或抽象地把行政管理制度创新与一般意义上的制度创新相等同,会陷入“理论脱离实际”的陷阱,而“分类”是研究行政管理制度创新原理的基础,在行政管理制度创新的结构性、运行性、赋能性三种类型中,赋能性或可成为新的创新点。

   在行政管理的研究中,一个关键词在2021年常被提及——“放管服”改革。朱光磊指出,审批与监管的关系是“放管服”改革推进过程中的主要关系。它反映了“政府—市场”关系的调整,具有优化营商政务环境与推动政府职责体系建设的双重功能。潘小娟则把“放管服”改革与法治政府建设联系起来,指出两者具有不可割裂的内在联系,其中法治的精髓在于限制权力、保障权利,而“放管服”改革的要义在于限制权力、规范权力。胡税根等人通过梳理“放管服”改革取得的成就和现有问题,提出应加强“放管服”改革的系统性。他们提出的建议是,需要各级政府运用“直接取消审批”“审批改备案”“实行告知承诺”“优化审批服务”四种方式加快各领域改革探索。可以说,近几年来简政放权和优化服务成效明显,迅速激发了市场主体活力。

   结  语

   纵观2021年公共管理的现状和学科发展,关注现实、紧跟政策的研究特点仍然突出,这值得肯定。与此同时,我们也看到,在面对复杂且具体的公共问题时,公共管理学科的边界似乎变得模糊,或者说其他学科的参与使得这一新兴学科应接不暇,甚至出现了碎片化的研究倾向。这从一个侧面反映出公共管理研究的学科属性仍有待加强。强应用固然是其学科特点,也是现实赋予的属性,但如何在学科交叉、学科融合的背景下保持学科特征,可能是公共管理研究需要深入思考的问题,其深层根源还在于学科体系、学术体系、话语体系建构的持续完成。作为中国特色哲学社会科学的有机组成部分,公共管理研究需要体现继承性、民族性,更要体现原创性、时代性,最终落脚在系统性和专业性上。未来公共管理研究在兼顾学科属性的前提下,体现基础学科与应用学科相融合的特点,应是走出学科发展困境的一个路径。

   (执笔:茜雪)


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文章来源:中国社会科学报
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