返回上一页 文章阅读 登录

叶强:论家庭教育促进法的法律部门定位

更新时间:2022-01-04 16:56:34
作者: 叶强  

   摘要:  法律部门定位研究的是法律的部门法归属问题,这对于法律的实施而言至关重要。由于《家庭教育促进法》在文本上没有规定一项主观公权利,没有明确法律实施的专责主管部门以及没有界定“家庭教育工作职责”的范围,这导致对其进行法律部门定位存在困难。但是通过分析《家庭教育促进法》与教育法、婚姻家庭法和社会法的关系,发现从社会法的部门法定位对其进行认识将有助于它的实施。今后,国务院和有关部门应完善与《家庭教育促进法》相关的配套制度,突出家庭教育指导服务、家庭教育精准帮扶和家庭教育社会治理。

   关键词:  庭教育促进法;法律部门;社会法;法律实施

  

   自从《国家中长期教育改革发展纲要2010-2020》(中发[2010]12号)明确提出制定家庭教育法律以来,在全国妇联等有关部门和机构的积极推动下,家庭教育地方立法先行先试,先后有10个省份制定了家庭教育促进条例,这不仅为家庭教育国家立法奠定了必要的社会基础,还为其营造了良好的立法氛围。党的十九大以来,家庭教育国家立法的进程明显加快,《中华人民共和国家庭教育促进法》(以下简称《家庭教育促进法》)终于在党的百年奋斗历史节点出台了。《家庭教育促进法》的制定虽然解决了家庭教育管理的法律依据问题,但是就其法律实施而言,还有很多问题值得讨论,这其中的一个基础问题就是它的法律部门定位。法律部门定位是法律定位中的一个核心问题,回答的是法律的部门法归属,这对于《家庭教育促进法》的实施而言至关重要。因为有关部门一旦对《家庭教育促进法》采取了相应的部门法定位,就会影响到它今后的实施走向。为此,本文着重就这一主题进行学理阐释,从而推动《家庭教育促进法》的正确有效实施。

  

   一、 对《家庭教育促进法》进行法律部门定位存在困难

  

   在《家庭教育促进法》制定的过程中,学术界关于家庭教育法律的名称是称作《家庭教育法》还是称作《家庭教育促进法》存在争议。赞成《家庭教育法》的观点认为家庭教育法律应该涵盖家庭教育促进、家庭教育指导、家庭教育实施、家庭教育干预四大法律关系[1],是关于家庭教育领域的一部基础法律;赞成《家庭教育促进法》的观点认为家庭教育法律应该更加强调家庭教育的政府责任,从促进和帮扶的角度重点关注家庭教育管理的体制问题。[2]虽然家庭教育法律最后被全国人大常委会通过时是称作《家庭教育促进法》,但是从它的法律文本来看,对其进行法律部门定位依然存在较大困难。

  

   (一)本法没有规定一项主观公权利

  

   近些年来,随着政府公共职能的扩展,“促进型立法”成为了一个重要的立法现象,研究“促进型立法”的法理问题也受到了学术界的重视。通常促进型立法指的是以提倡和促进某项公共事业的发展为目标的专门领域立法。[3]当前,促进型立法诚然成为了一种重要的立法类型,便利了政府部门履行公共服务的职能,但是促进型立法本身还不是一种独立的法律部门。根据促进型立法所规范的公共事业领域的不同,才能确定其属于何种对应的法律部门。普通人之所以对促进型立法进行部门法定位存在困难,首先通常在于其未规定一项主观公权利。《家庭教育促进法》亦是如此。

  

   就促进型立法的全部意义而言,其根本宗旨应该是为公民的主观公权利服务的。“主观公权利”强调的是公民对公共机关的权利主张,而目前我国的促进型立法都是以“客观法”的面向存在的。促进型立法的“客观法”面向突出了公共机关的履职行为,而没有为公民对主观公权利的主张留有余地。如果观察促进型立法以外的法律,通常都会看到在它们的文本上有着主观公权利和客观法相互杂糅的现象。例如《高等教育法》(2018年)除了规范国家和各类高等教育机构的职责外,还在第9条规定了“公民依法享有接受高等教育的权利”;再譬如,《教育法》(2021年)除了规范国家和各类教育机构的职责外,还在第9条规定了“公民有受教育的权利和义务”。这种杂糅现象对于理解法律的部门法属性是有价值的,因为公民的主观公权利是与某个公共机关相对应的,据此我们可以通过查明法律中的主观公权利条款就能大概知晓法律的部门法定位。对于《高等教育法》和《教育法》来说,由于公民的受教育权的保障主要是由承担国家公共教育职能的教育行政部门来承担的,那么《高等教育法》和《教育法》显然属于行政法的部门法范畴。

  

   但是从《家庭教育促进法》的法律文本中并不能直接找到主观公权利的条款,这是因为《家庭教育促进法》并没有规定诸如“未成年人有受家庭教育的权利”或者“父母或者其他监护人依法享有接受家庭教育的权利”等类似的条款。在《家庭教育促进法》的文本中可能与主观公权利有关联的是第29条,但是该条并不能得出“家庭教育权得到法律承认”的结论。理由在于:第一,该条出现的位置是在“国家支持”章,还是属于客观法的范畴;第二,该条只是规定了“家庭教育指导机构应当及时向有需求的家庭提供服务”,并没有规定“家庭有权向家庭教育指导机构寻求家庭教育指导服务”;第三,由于家庭教育指导机构并不是行政机关或者法律法规规章授权行使行政职权的组织,《家庭教育促进法》并没有规定“父母或者其他监护人对家庭教育指导机构作出了不提供家庭教育指导决定的行为不服的,可以向人民法院提起行政诉讼或者向其主管部门提起行政复议”,只是在其第50条规定了“责令限期改正”或者对有关责任人员依法予以处分的不利后果。由于《家庭教育促进法》没有规定主观公权利条款,据此就不能从实现主观公权利的公共机关中去判明它的部门法定位。

  

   (二)本法没有明确法律实施的专责主管部门

  

   法律无论是否规定主观公权利,都应该规定法律实施的专责主管部门,因为专责主管部门是判明法律的部门法属性的重要依据。例如,如果法律实施的专责主管部门是民政部门,通常会把这部法律归类为社会法。但是,从《家庭教育促进法》的规定看,其并没有明确家庭教育工作的专责主管部门是教育行政部门、妇联组织还是其他部门或者组织。就《家庭教育促进法》第6条的规定而言,隶属于县级以上人民政府的各部门和组织如果在其职责范围内有与家庭教育工作相关的事项的,都应该负责,只不过县级以上人民政府妇儿工委负责牵头工作,教育行政部门、妇女联合会负责统筹工作,其他部门在各自的职责范围内做好家庭教育工作。

  

   本来,学术界希望《家庭教育促进法》的出台能像《未成年人保护法》于2020年修订的那样解决好专责主管部门的问题,因为学术界和实务部门通过调查和研究发现,家庭教育管理体制不顺畅是影响中国家庭教育事业发展和家庭教育现代化的重要原因。在实践中,大多数地区都是由妇联组织、教育行政部门、关工委、民政部门、卫健委等部门和组织共同负责家庭教育工作,这就导致了负责家庭教育工作的职能部门庞杂,各部门的职责不清,各部门之间的沟通乏力等突出问题。[4]虽然自全国妇联和国家教委于1996年9月16日联合制定《全国家庭教育工作“九五”计划》以来,有关部门和组织制定了大量的家庭教育政策文件,确实推动了我国的家庭教育事业发展,通过立法来解决家庭教育管理的体制问题依然刻不容缓[5],但是《家庭教育促进法》的出台并没有完全解决这个问题,因为《家庭教育促进法》第6条的规定真实反映了我国当前家庭教育管理的基本格局,但这对于判断它的法律部门定位却是不利的。

  

   原因在于:第一,由于县级以上人民政府妇儿工委在机构性质上属于议事协调机构,还不能算作行政实体法意义上的行政机关或者行政机构,而且妇儿工委并不直接和家庭或者社会机构发生联系,这就很难从妇儿工委与其他机关或者群团组织的联系中判断《家庭教育促进法》的部门法定位;第二,虽然《家庭教育促进法》规定了教育行政部门、妇女联合会负责家庭教育统筹工作,并将教育行政部门置于妇女联合会之前,但是由于《家庭教育促进法》并没有对教育行政部门和妇女联合会各自的职责范围作出清晰规定,这就导致很难从教育行政部门或者妇联组织的属性中去判断《家庭教育促进法》的部门法归属;第三,《家庭教育促进法》第6条第3款虽然规定了民政部门有参与家庭教育工作的职责,但是并未像《未成年人保护法》第9条规定的“县级以上人民政府民政部门承担未成年人保护工作协调机制的具体工作”那样明确由民政部门来负责家庭教育工作。据此,民政部门在《家庭教育促进法》中只是处于配合地位,并不能由其来判明《家庭教育促进法》的法律部门定位。

  

   (三)本法没有界定“家庭教育工作职责”的范围

  

   《家庭教育促进法》作为主要由客观法规范组成的法律,虽然规定了行使家庭教育公共职能的各类公共机构和社会组织的行为准则,但是对这些机构和组织的职责的范围却没有清晰界定,这不仅为正确理解《家庭教育促进法》第50条规定的“不履行家庭教育工作职责”和第51条规定的“不履行或者不正确履行家庭教育指导服务职责”带来困难,而且也为正确认识《家庭教育促进法》的法律部门定位带来困难。这是因为在一部法律没有确定一项主观公权利的前提下,如果这部法律对于它所规制的事项的边界也没有拟定的话,那么这部法律的独特性就存在问题。独特性是区分此法律和彼法律的标准,而确定独特性的依据通常是法律所调整的对象的不同或者是调整方式的差异。由于家庭教育作为法律的调整对象并不必然构成《家庭教育促进法》的独特性的基础,因为《民法典》和《未成年人保护法》都涉及有调整家庭教育的内容,那么对家庭教育的调整方式的差异就构成了《家庭教育促进法》与《民法典》和《未成年人保护法》有差别的基础。既然如此,家庭教育法律对调整方式的规定就需要清晰地规定“家庭教育工作职责”的范围。

  

   从实施《家庭教育促进法》的责任主体来看,除了“家庭责任”章对“父母或者其他监护人”的“家庭教育责任”(第48条用语)做了充分而又完整的表述外,其他章节对于有家庭教育工作职责的政府部门、机构的职责范围却没有作出明确的规定。例如,教育行政部门和妇女联合会作为法律实施的两个主要责任主体,《家庭教育促进法》对其却没有设置专门的职责条款,虽然第35条突出了妇女联合会的功能,但是这还不构成严格意义上的职责条款。《家庭教育促进法》对“家庭教育工作职责”的范围规定得不明确,这不仅影响到各部门和组织正确实施法律,也影响到人们对它的法律部门定位的认识。

  

通过体系化梳理《家庭教育促进法》的各个条款,可以大致厘定教育行政部门的专门职责有:(1)推进家庭教育学科建设专业化、科学化建设(第11条);(2)指导学校、幼儿园开展家庭教育指导服务工作,督促学校、幼儿园建立家长学校,并提供公益性家庭教育指导服务活动(第42条);(3)将学校、幼儿园的家庭教育指导服务工作纳入教育督导范围,依法实施教育督导(参见《教育督导条例》);(4)落实“双减政策”,推进家校合作(第26条);(5)负责家庭教育服务机构的监督管理、日常检查和专项督导(第52条)。妇女联合会的专门职责有:设立家庭教育指导机构和开展文明家庭建设等。教育行政部门和妇女联合会的共有职责有:(1)制定、修订并及时颁布全国家庭教育指导大纲(第24条第1款);(2)编写家庭教育指导读本,制定工作规范和评估规范(第24条第2款);(3)建设家庭教育信息化共享服务平台(第26条);(4)加强家庭教育指导队伍建设(第27条);(5)为特殊群体提供家庭教育服务(第30条);(6)指导家庭教育指导机构面向居民和村民开展家庭教育指导服务(第38条)。(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/130715.html
收藏