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叶强:论妇联组织和教育行政部门的家庭教育职责分工与合作

更新时间:2022-01-04 16:55:26
作者: 叶强  

   摘要:  妇联组织和教育行政部门是负责《家庭教育促进法》实施的主要部门,但是《家庭教育促进法》并没有用专条的形式将妇联组织和教育行政部门各自的家庭教育管理职责予以规范,这就为法律实施带来了一定困难。借助于法律解释的方法,以《家庭教育促进法》的文本为中心,发现妇联组织和教育行政部门各自的职责是可以区分的,但是相比较教育行政部门而言,妇联组织的职责更少。为此,为了落实习近平总书记关于充分发挥妇联组织在家庭教育中作用的重要指示精神,应加强妇联组织和教育行政部门的合作。

   关键词:  家庭教育促进法;妇联组织;教育行政部门;职责

   一直以来,学术界希望由家庭教育立法来回应家庭教育事业发展中的管理体制问题,即通过立法确定一个有力的职权部门,从而适应家庭教育现代化的需要。《家庭教育促进法》的出台顺应了广大家长对新时代育儿的期待和需求,但是在处理家庭教育管理体制上还较为模糊,这就为法律实施带来了一定困难。为此,本文借助于法律解释的方法,以《家庭教育促进法》的法律文本为中心,围绕妇联组织和教育行政部门的关系,从妇联组织的视角力图清晰界定二者的职权关系,进而推动《家庭教育促进法》的实施。

  

   一、《家庭教育促进法》对家庭教育管理体制的规定

  

   现代的家庭教育活动不单单是一个教育问题,还涉及亲子抚养问题、家庭关系问题和家庭社会问题等。如果狭隘地把家庭教育活动理解为是一个教育话题,那可能制定《家庭教育促进法》的必要性就不存在了,因为单纯的教育话题完全可以纳入《教育法》的范畴。正是因为家庭教育活动涉及的领域的复杂性,关系到多个部门,所以《家庭教育促进法》用了多个条款予以规定,即第6条,第8条和第9条。

  

   (一)妇儿工委的“组织、协调、指导、督促”职能

  

   妇女儿童工作会员会(简称“妇儿工委”)在我国有着特殊的身份。由于家庭教育与妇女和儿童都有关联,在我国现有的体制中发挥好妇儿工委的作用就是必要的。妇儿工委作为一个由多部门组成的议事协调机构,主要的职能就是“组织、协调、指导、督促”。下面以国务院妇儿工委为例分析这四种职能的含义。

  

   “组织”有两方面的含义:第一,议事协调机构属于一种法定的组织。《国务院办公厅关于调整国务院妇女儿童工作委员会组成人员的通知》(国办发[2008]25)是设定国务院妇儿工委的依据。第二,妇儿工委作为一种法定组织,应该通过定期组织活动发挥其法定的职责。“协调”是妇儿工委的主要活动形式,目前构成国务院妇儿工委的有35个部委和人民团体,要将这么多部门协调起来,难度相当大。“指导”主要是通过制定政策文件,例如国务院妇儿工委按照《国务院关于印发中国妇女发展纲要和中国儿童发展纲要的通知》(国发〔2021〕16号)指导推动地方各级政府制定实施妇女和儿童发展规划。“督促”就是推动政府有关部门制定实施两纲的具体方案,实施妇女、儿童纲要,整体推进妇女儿童事业

  

   由于妇儿工委不是一个常设机关,其日常工作就需要设置一个相应的办公室来具体承担,如国务院妇儿工委就设置了国务院妇女儿童工作委员会办公室,该办公室设置在全国妇联。由于全国妇联的领导成员与国务院妇儿工委办的领导成员大多数是重叠的,这就意味着妇儿工委的职能作用的发挥是与妇联组织息息相关的。但是,由于妇儿工委与其成员单位和相关部门并无直接的领导关系,不能有效地监督其成员单位和相关部门的工作,再加上与协作部门之间的各种硬性的协作制度尚未建立,导致妇儿工委的职能发挥在现实中存在痛点。

  

   (二)教育行政部门、妇女组织“统筹协调、协调推进”的职能

  

   习近平总书记在全国教育大会上强调:“教育、妇联等部门要统筹协调社会资源支持服务家庭教育”[1],据此就有了《家庭教育促进法》第6条第2款的规定。理解该条款,有三个问题:第一,教育行政部门、妇女组织的“统筹协调”涵盖哪些范围?第二,“统筹协调”是否意味着教育行政部门和妇女组织要共同行动,而不能单独行动?第三,将教育行政部门置入妇联组织之前是否意味着法律削弱了妇联组织在家庭教育管理中的作用?

  

   第一个问题在根本上涉及教育行政部门和妇联组织在家庭教育管理中的职责分工和配合问题,只有划定了各自的职责范围,才能回答第一个问题;而第二个问题并不意味着二者不能单独行动,因为如果各自都有自己的专属职权的话,这还是会有单独行动的问题,所以这也与划定教育行政部门与妇联组织的职责范围有关;第三个问题也很关键。因为一直以来是全国妇联积极推动家庭教育立法,虽然教育行政部门置入妇联组织之前,这只是便利了家庭教育工作的开展,并不是削弱了妇联组织在家庭教育管理之中的作用,反而是加强了。[2]为什么,这归根结底也是和教育行政部门与妇联组织的职责范围有关。

  

   但是,《家庭教育促进法》的法律文本并没有运用专条的形式将教育行政部门与妇联组织的职责范围列举出来,这就给普通公民的学习和理解带来困扰。从法律的其他条款中,是可以找到答案的,这就需要从妇联组织和教育行政部门二者的机构性质入手进行分析。

  

   二、妇联组织和教育行政部门的职责分工

  

   为了清晰查找妇联组织和教育行政部门的职责范围,可以从妇联组织的专门职责、教育行政部门的专门职责、妇联组织和教育行政部门的共有职责三个层面切入,由此可以运用体系化的方法对《家庭教育促进法》二者中的具体职责进行归类和合并。

  

   (一)妇联组织的专门职责

  

   根据修订后的《中华全国妇女联合会章程》(2018年)第6条的规定,妇联组织有着“组织开展家庭文明创建,支持服务家庭教育”的任务,但是这一任务比较抽象,并没有清晰表达妇联组织的家庭教育管理职责到底是什么。《家庭教育促进法》第35条将妇联组织的作用专门做了规定,突出了“提供家庭教育指导服务”。但是在理解本条时,需要注意以下几点。

  

   第一,由于妇联组织的编制数量和人员组成的特点,其自身并不能直接提供家庭教育指导服务,那么其如何实现第35条规定的意图呢?这就需要结合《家庭教育促进法》第28条的规定进行理解。第二,第28条讲人民政府通过确立了家庭教育指导结构后,再由这些机构来直接从事家庭教育指导服务,但是本条却没有讲家庭教育指导机构是什么,家庭教育指导机构到底由哪个部门设立或者确定?结合《家庭教育促进法》第28条和第35条的规范可以发现:妇联组织可以设定家庭教育指导机构,然后再指导这些家庭教育指导机构去为城乡社区提供家庭教育指导服务。为什么可以这样理解呢?这是因为目前在妇联组织的管理下,存在家庭教育指导中心、妇女儿童活动中心或者儿童中心这样的机构,这些机构的性质或者是事业单位或者是社会组织,但总体上都属于妇联组织可以直接调动的资源。[3]将现有的家庭教育指导中心、妇女儿童活动中心或者儿童中心确立为不仅符合第28条“家庭教育指导机构”的规定,也能实现第35条规定的意图。由此可见,确立家庭教育指导机构,通过其去开展家庭教育指导服务是妇联组织的专门职责,除此之外,《家庭教育促进法》就没有涉及妇联组织的专门职责的内容了。

  

   虽然如此,即便《家庭教育促进法》对于妇联组织的职责的规定是极为有限的,也是极大提升了妇联组织在家庭教育管理中的权限。因为过去只有政策文件对于妇联组织的家庭教育管理职责有规定,例如《关于指导推进家庭教育的五年规划(2016——2020年)》(妇字〔2016〕39号)这样的规范性文件。此次《家庭教育促进法》用国家立法的形式确认了《中华全国妇女联合会章程》第6条的内容,自然是赋予了妇联组织进行家庭教育管理的职责。

  

   (二)教育行政部门的专门职责

  

   相比较妇联组织,《家庭教育促进法》赋予教育行政部门的专门职责的内容要多一些,这是因为教育行政部门作为专门管理教育事业的行政机关,其拥有的权限是较多的。就涉及家庭教育而言,其主要与学校、幼儿园有关,以及与家庭教育服务机构的许可和监管有关。

  

   首先,《家庭教育促进法》第42条的规定是教育行政部门的专门职责范围,即督促和指导学校、幼儿园建立家长学校,并指导学校、幼儿园开展家庭教育指导服务工作。这项职权是教育行政部门单独行使的,并不必然需要和妇联组织进行协调配合。因为学校、幼儿园作为教育行政部门直接管辖的教育场所,对于其建立家长学校和开展家庭教育指导工作负有行政责任;其次,对于《家庭教育促进法》第11条规定的“鼓励高等学校开设家庭教育专业课程,支持师范院校和有条件的高等学校加强家庭教育学科建设”也应该是教育行政部门的专门职责,特别是教育部或者省级教育主管部门的职责。因为对于家庭教育专业和家庭教育学科建设而言,这都与教育管理活动直接相关;再次,对于《家庭教育促进法》第26条规定的“畅通学校家庭沟通渠道,推进学校教育和家庭教育相互配合”也属于教育行政部门的专门职责,因为“推进学校教育和家庭教育相互配合”属于学校教育延伸的范围;最后,《家庭教育促进法》第36条专门规范了“家庭教育服务机构”的问题。过去,对于学科内民办教育培训机构的设立和监管,采取了“先许可,再登记”的规制路径,即学科内民办教育培训机构的举办者先向教育行政部门申请获得办学许可,再由其向工商部门申请法人登记。[4]“双减”政策之后,教育培训机构可能会从“培训儿童”向“培训父母”发生转向。为此,借鉴以往的立法思路,由教育行政部门承担对家庭教育服务机构的举办者的申请进行事前审查,以及在其获得非营利性法人资格后从事经营活动的日常监管的职责,自然是理所应当的。

  

   通过梳理《家庭教育促进法》的规定,发现教育行政部门的专门职能主要就是以上四项内容。在此之外,就是其和妇联组织共有的职责。

  

   (三)妇联组织和教育行政部门的共有职责

  

   妇联组织和教育行政部门的共有职责就是《家庭教育促进法》第6条第2款规定的“统筹协调,协同推进”的具体展开的。细致梳理整部立法发现,二者共有的职责范围是非常广泛的,这不仅表现在立法的明确规定,即第30条规定的“为留守未成年人和困境未成年人的父母或者其他监护人实施家庭教育提供服务”的内容,还包括其他散见于“国家支持”一章中的多个条文中。

  

可以说“国家支持”一章中的条文都是涉及妇联组织和教育行政部门的共有职责的,这不仅是因为这些条款中的主体——“国务院”“省级人民政府或者有条件的设区的市级人民政府”“省级以上人民政府”“县级以上地方人民政府”都不是具体的,而且这些条款中的事项在实践中也是由多个部门来完成的,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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