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叶强:论妇联组织和教育行政部门的家庭教育职责分工与合作

更新时间:2022-01-04 16:55:26
作者: 叶强  
例如全国妇联联合制定的《全国家庭教育指导大纲》(妇字〔2019〕27 号)。具体来看,妇联组织和教育行政部门的共有职责包括:制定、修订并及时颁布全国教育指导大纲(第24条第1款)、编写或者采用适合当地实际的家庭教育指导读本,制定相应的家庭教育指导服务工作规范和评估规范(第24条第2款)、建设家庭教育信息化共享服务平台(第26条)和建立家庭教育指导服务专业队伍(第27条)。

  

   在“社会协同”一章中,由于强调主体多元,所以其应该纳入妇联组织和教育行政部门的共有职权的范围。具体来看,只有第38条,即设立社区家长学校等家庭教育指导服务站点,开展家庭教育活动。由此可见,由于这些共有职责涉及的问题较多,有些工作推进较为容易,如编写家庭教育指导大纲,有些工作推进较为困难,如推动社区家长学校建设,这就不仅需要妇联组织和教育行政部门密切配合,还需要和其他多个部门进行配合,而如何配合,由于《家庭教育促进法》并没有具体的规定,这就需要今后在法律实施中不断加以完善。下面就妇联组织和教育行政部门的共有职责来谈如何通过职责合作,来实现《家庭教育促进法》的立法目的。

  

   三、妇联组织和教育行政部门的职责合作

  

   对于妇联组织和教育行政部门的共有职责而言,首先就涉及到一个“谁主动谁配合”的问题。从《家庭教育促进法》第6条第2款的规定看,对于二者的共有职责,应该是教育行政部门主动才符合立法的意图,但是在不影响法律实施的情况下,遵照过去的家庭教育管理惯例,如果妇联组织愿意担当“主动角色”,也可以按照第35条的规定,由妇联组织来主动牵头。无论如何,对于这些共有职责的落实而言,都离不开强有力的保障机制。

  

   (一)建立妇联组织和教育行政部门的内部协调机制

  

   过去,妇联组织和教育行政部门在各自的职责范围内就家庭教育工作都有着自己的一套工作规程,在很多时候也采取相互合作的方式,但是二者的合作更多是采用联合发文的形式,还没有上升到在具体开展工作过程中的事务性合作。《家庭教育促进法》第6条第2款的规定是一个良好的契机,为妇联组织和教育行政部门的内部协调机制的建立奠定了法律基础,为此,实现二者协调机制的法制化、规范化、常态化是下一步的重点工作。

  

   建议全国妇联联合教育部制定《家庭教育日常工作协作规程》。内容主要包括:(1)加强教育行政部门和妇联组织的高层协调功能。高层协调主要是解决家庭教育工作中的重难点问题,例如家庭教育工作经费的落实,政府购买家庭教育指导服务的数量,等等。(2)建立家庭教育信息共享平台。通过电子政务平台建设,对部门之间的工作进度和数据进行共享,减少彼此之间的误解和重复工作,提高办公的效率。(3)完善部门之间的家庭教育工作业务流程。按照经济、效率和效益的原则,对部门之间的流程进行和协作程序进行合理设计。(4)完善家庭教育政策评估机制。在部门的协作过程中,对各部门过去单独或者联合制定的家庭教育政策以及部门联合制定的家庭教育政策进行评估,检讨利弊得失,总结经验教训,不断做出政策调整,指导以后的工作。(5)建立丰富多样的协调方式。结合实际工作中行之有效的方法,尽可能建立多种协调机制,比如部长(主席)联席会议、家庭教育工作负责人联席会议等。总之,《家庭教育日常工作协作规程》在明确妇联组织和教育行政部门的协调机构及其职能的基础上,通过提升协调机构在家庭教育工作中的地位,保障协调工作得以顺利开展。

  

   (二)建立妇联组织和教育行政部门的联合发文制度

  

   《家庭教育促进法》实施后,需要对现有的家庭教育政策进行清理。过去,全国妇联为了提升自身制发文件的效力,通常是与其他部门联合发文,而教育部在制定家庭教育文件的时候,通常是单独发文,例如《教育部关于加强家庭教育工作的指导意见》(教基一〔2015〕10号)。这两种不同的处事风格影响了家庭教育工作的开展。如果仔细比较《家庭教育促进法》第6条第2款的规定和第35条的规定,可以发现立法者的意图在于:由于妇联组织的特殊地位,在现有制度环境下,改变妇联组织的法律属性存在障碍,那么在既能发挥妇联组织的家庭教育功能的前提下,又可以借助教育行政部门的行政权力功能,达到促进家庭教育事业发展的效果,这就需要教育行政部门和妇联组织至少在家庭教育管理这件事情上“融为一体”,而二者“融合”的标志就在于联合发文。

  

   对于教育行政部门而言,其制定的法律文件最高可以到“行政规章”这一层级;而对于妇联组织而言,其制定的文件通常只能对内发生效力,对普通公民而言,更多只是倡导性的,发生效力的深度有效。但是在教育行政部门和妇联组织联合发文之后,则可以改变妇联组织发文的效力影响范围,这实际上也是间接提升了妇联组织的地位。由于联合发文是可以影响普通人的权利义务关系的,这样妇联组织可以通过行政部门间接活动行政管理,改善妇联组织因为不具备行政权而带来的执法动能不足的问题。例如,妇联组织针对父母或者其他监护人拒绝、怠于履行家庭教育责任的行为怎么办,《家庭教育促进法》第48条规定的比较笼统,如果妇联组织及其工作人员只能采取“批评教育、劝诫制止”的办法,那么对于那些蛮横的家长而言可能根本就没有威慑力。但是,如果妇联组织和教育行政部门就此专门发文的话,妇联组织可以借用教育行政部门的力量,比如告诫家长学校可能基于家长的这种行为而对其采取在孩子入学或者分班或者其他类似的不利措施时,那么家长可能会因为学校的间接干预行为而听从了妇联组织及其工作人员的教育,这就是通过联合发文间接辅助妇联组织参与家庭教育管理的效果。

  

   四、结语

  

   《家庭教育促进法》即将实施,从文本上理清妇联组织和教育行政部门的职责分工,对于二者的合作,乃至于提升妇联组织的法律地位都是有积极意义的。本文主要是从妇联组织的视角出发,认真落实习近平总书记关于充分发挥妇联组织在家庭教育中作用的重要指示精神,通过制度建设,让妇联组织在与教育行政部门的家庭教育管理合作过程中,发挥更大更重要的功能。

  

   注释:

   [1]《习近平在全国教育大会上强调:坚持中国特色社会主义教育发展道路 培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人》,载《人民日报》2018年9月11日,第1版。

   [2] 叶强:《家庭教育立法应重视“提升家庭教育能力”》,载《湖南师范大学教育科学学报》,2021年第3期。

   [3] 李晓巍,刘倩倩:《学前儿童家庭教育的社会支持:回顾与展望》,载《河北师范大学学报(教育科学版)》,2021年第1期。

   [4] 李少梅,唐 宇:《家庭教育立法的现实诉求及应对策略——以S省立法调研为例》,载《中华家教》,2021年第4期。

   作者简介:叶强,男,中南财经政法大学法治与司法改革研究中心讲师,海南经济特区法治战略研究基地研究员,法学博士,法学博士后,主要研究方向为教育法律与政策。

   文章来源:《中华家教》2021年第6期。

  


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本文责编:陈冬冬
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