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高圣惕:2019年马来西亚外大陆架划界案的外交照会:争端与法律意涵

更新时间:2022-01-02 15:17:56
作者: 高圣惕  

   内容提要:马来西亚于2019年12月12日向大陆架界限委员会(CLCS)提出的外大陆架划界案(马国划界案)涉及南海中部海域。依据规定,如果CLCS收到举报划界案涉及争端的外交照会,则不应审议。截至2021年4月底,该划界案已吸引到26件关切性或抗议性的照会。其中,有11个照会挑战中国所提照会中宣示的南海领土及海域主张,旨在以菲律宾单方所提南海仲裁案裁决为基础否认中国在CLCS有权抗议马国划界案,间接协助马国划界案在CLCS的审议,遂行侵犯中国南海权益的目的,炮制“中国妨碍南海航行及飞越自由”的借口。在梳理CLCS相关规定及实践的基础上,这26件外交照会彼此反映出来的争端类型可以得到归纳,对CLCS如何处理马国划界案可以作出一定预测。

  

   关 键 词:外大陆架  《联合国海洋法公约》  大陆架界限委员会  马来西亚划界案  南海争端

  

   马来西亚(以下或简称马国)在2019年12月12日向大陆架界限委员会(以下简称CLCS)提出涉及南海中部海域的外大陆架外部界限的划界提案(以下简称马国划界案),引起域内及域外国家的高度关注。①国内学界也很关心。②划界案提出的原因是,马国在划定超过200海里的大陆架(简称外大陆架)的外部界限前,必须取得CLCS的“建议”,作为划定外部界限的“基础”,③这是《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)第76(8)条的要求。④但是,向CLCS提出划界案并不保证CLCS就会审议划界案并做出建议。障碍在于CLCS的议事规则附件一第5(a)条的规定:“如果已存在陆地或海洋争端,委员会不应审议和认定争端任一当事国提出的划界案。但在争端所有当事国事前表示同意的情况下,委员会可以审议争端区域内的一项或多项划界案。”⑤

   CLCS自成立24年来,因为划界案涉及陆地或海洋争端,未获所有争端当事国“同意”其审议,业已拒绝或暂停审议许多划界案。⑥截至2021年4月底,在CLCS所收到的96个划界案(包含8个修正版的划界案)中,2019年第85号马国划界案最具争议,因为吸引到最多外交照会。截至2021年4月24日,针对该案CLCS共收到26件互相批驳的外交照会,通报存在马国与几个国家(中国、菲律宾、越南)之间的陆地及海洋争端。马国、菲律宾(以下或简称菲国)、越南、印度尼西亚(以下或简称印尼)、美国、澳大利亚(以下或简称澳国)、英国、德国、法国、日本也提交了多达11份的照会质疑中国的照会,旨在否定中国作为CLCS议事规则附件一第5(a)条规范下的“争端当事国”,中国则提出共10份照会一一反驳之。中国与这些国家彼此的争端内涵,对比照会可以得知。本文第一部分将讨论CLCS处理涉及争端的划界案之规范。第二部分将从照会分析马中、马菲、马越之间的争端,以及这些争端如何影响马国划界案的审议。第三部分将从照会分析中国与其他国家之间的争端以及这些争端将如何影响马国划界案的审议。第四部分提出结论与展望。

   一、CLCS的相关规定

   了解CLCS处理涉及争端的划界案的方式,必须先检视其相关规则,重点在于议事规则附件一第5(a)条,以下讨论之。

   (一)议事规则附件一第5(a)条的原则及例外

   CLCS的议事规则附件一专门规范争端存在时该如何处理划界案,标题是“在存在海岸相向或相邻国家间的争端或其他未解决的陆地或海洋争端的情况下提出划界”。⑦马国划界案吸引到众多相互冲突的照会,划界案明显涉及到争端。议事规则附件一,特别是第5(a)条无疑适用到CLCS对本案之审议。如前述,附件一第5(a)条的第一句话提出禁止性的原则,当CLCS接获照会通报“划界案涉及的陆地或海洋争端”后,就有义务不审议“由争端当事国提出的划界案”。依据条文的第二句话,倘若“所有”争端当事国皆在“事前”向CLCS“表示”了“同意”,才启动例外规定:CLCS有权审议“涉及争端的海域的”一个或多个划界案。

   (二)如何“表示同意”?

   议事规则附件一第5(a)条第二句话中的“所有”(all)这个词表示,只要有一个争端当事国未在事前“表示同意”CLCS审议,例外规定就不适用,“不审议的原则性义务”就持续地拘束CLCS。⑧争端当事国该如何表示“同意”?第5(a)条第二句话的条件是所有争端当事国在“事前”表示。因此,“同意CLCS审议”的意思必须在CLCS决定如何处理划界案之前,也就是决定是否设立小组委员会(sub-commission)之前表示。⑨

   既然“同意”必须“表示”出来,争端当事国自然应有所作为来“表示”容许CLCS审议划界案。不作为或不表态不应被解读为第5(a)条规范下对CLCS审议具争议性划界案的“同意”。就条约解释学的观点而言,“默认”难以跟第5(a)条的关键字“同意”的上下文⑩协调并存,遂难以成立。第5(a)条的文字是:“在争端所有当事国事前表示同意的情况下”(with prior consent given by all States that are parties to such a dispute)。解释“同意”这个词的时候,要考量的上下文包含:“在……的情况下”“所有”“事前”及“表示”。“在”(with)字,隐含着对于特定事物“同意”的需要,作为启动例外规定的“条件”,必须提出“同意”。因此,“同意”应是具体可见的,必须通过“表示”的行为来传递。此外,“事前”这个词,代表着这个“同意”的“表示”必须先行完成。“默认同意”遂无法成立,因为难以判断“同意”究竟是在何时“表示”的。

   (三)第5(a)条的“争端”内涵

   第5(a)条的核心概念是“争端”,“争端是存在于两者之间,对于法律或事实的看法的分歧,对于利益或是法律观点的冲突”。(11)“争端”的存在,除了对于CLCS审议划界案的过程造成妨碍,在其他国际场域也产生效应。因为“争端”也是启动《公约》第十五部分争端解决机制的前提。(12)举例而言,2009年马越联合划界案以及越南的单方划界案,在CLCS的场域受到中菲照会的反对,两项划界案被CLCS暂停审议。(13)因为中菲两国不能接受对方针对马越划界案发出的抗议照会,遂展开照会战。后来,中菲给予彼此的反驳照会在2013-2016年中菲仲裁裁决中成为判断“菲国诉求足以反映争端之存在”的证据。(14)CLCS照会战反映的南海声索国彼此的“争端”,能触动《公约》的争端解决机制。若是历史重演,2019年马国划界案在CLCS场域引发中国与他国间照会战所凸显的争端,可能成为未来南海法律战的核心议题。

   第5(a)条的“陆地争端”(land dispute)指对于一块陆地或是岛屿的主权归属之争,这个陆地或岛屿在海底的领土自然延伸,即外大陆架的外部界线延伸至何处,是CLCS审议的主题。(15)依据“陆地决定海洋原则”,(16)拥有陆地或岛屿的领土主权的国家,就拥有该大陆架的主权权利。因此,陆地争端的当事国之间也存在大陆架等海洋权利及主权权利的归属争端。这个“陆地争端”的解释在CLCS的实践上曾获得支持。(17)

   第5(a)条的“海洋争端”(maritime dispute)的意思为何?考量其“上下文”,也就是CLCS议事规则附件一的标题后,应该分成两类。第一类海洋争端就是“海域划界争端”,也就是存在于海岸相邻或相向的国家间的重叠大陆架划界争端。这个解释符合另一个“上下文”,也就是议事规则附件一第2条的规定,(18)也符合CLCS历来的实践。(19)此外,海岸相邻或相向的国家就特定的陆地或岛屿在法律上“能否产生”领海、专属经济区(简称EEZ)及大陆架等海域权利的“海洋权利争端”,跟划界争端有关,构成划界争端解决时的固有部分,应属于第一类的海洋争端。这样的看法也得到CLCS实践的支持。(20)至于第二类海洋争端,就是议事规则附件一的标题后半部所显示的“剩余的”争端,即“或其他未解决的……海洋争端”(or in other cases of unresolved...maritime disputes),可能指存在于海岸既不相向也不相邻的国家间的海洋权利争端。可能的例子是CLCS第13号日本划界案,即其中从冲之鸟礁产生的大陆架外部界限的部分。(21)依据CLCS的信息,中国曾于2009年及2011年两度提交抗议照会,韩国也曾于2009年及2011年分别提交抗议照会,两国均未援引CLCS议事规则附件一第5(a)条,但主张冲之鸟礁在事实上为《公约》第121(3)条所定义的“岩礁”,无权产生EEZ及大陆架。日本也提照会反驳中韩四个照会,主张第5(a)条不适用于本案。理由是:在冲之鸟礁,中日与中韩之间无领土及海洋争端。CLCS于2009年3月25日开会讨论此案,日本要求CLCS忽略中韩照会。CLCS决定将设立小组委员会审议日本划界案,但表示无权解释《公约》第121条。(22)CLCS在2009年8至9月间又开会讨论日本划界案,并成立小组委员会来审议划界案的全部,包含冲之鸟礁周围的外大陆架的外部界限。CLCS另一个决定是:对于小组委员会就冲之鸟礁周围外大陆架的外部界限所做出的建议(即中韩照会抗议的部分),CLCS全体委员会将不采取行动,除非全体委员会另做决定,方能接受该建议。(23)全体委员会在2012年4月19日开会讨论日本划界案的“建议草案”,决定:在解决中韩照会提及的“事态”(matters)前,CLCS无权采取行动(即通过小组委员会做出建议)。(24)这个决定类似CLCS在其他存在争端但未获当事国同意的划界案里采取的“搁置”做法。(25)

   与其他被“搁置”的划界案不同的是,CLCS在冲之鸟礁划界案不用“争端”一词称呼中日及中韩间的“事态”。可见,中韩日三国及CLCS都不主张关于冲之鸟礁的“海洋权利争端”能被CLCS议事规则附件一第5(a)条涵盖。那么,CLCS搁置小组委员会对于冲之鸟礁南部的大陆架外部界限的建议,法律基础何在?答案或许是:CLCS虽然缺乏解释《公约》第121条的权利,但是CLCS有权解释及适用《公约》第76条。依据第76(1)条的规定,沿海国要具备“领海以外依其陆地领土的全部自然延伸,扩展到大陆边外缘的海底区域和底土”的权利,(26)必须满足一个条件:那就是具备海岸线的陆地“不能是”第121(3)条的“岩礁”。(27)换言之,CLCS在解释或适用第76(1)条的时候,无可避免地必须考量第121(3)条的适用结果。(28)冲之鸟礁作为一个岩礁,露出水面的部分很小,既缺淡水又无土壤,其不能维持人类居住也不能维持本身经济生活的事实早就被《纽约时报》报道,后来联合国秘书长又收到中韩两国的多件照会提醒。(29)CLCS很难以“冲之鸟礁有权产生大陆架的海洋权利”为前提来适用第76(1)条,进而将该条文第(4)-(7)款的规定适用到日本划界案的审议。只能等待其他有权机构对于《公约》第121(3)条作出解释、甚至适用到冲之鸟礁之后,才能决定是否通过冲之鸟礁南部的外大陆架的外部界线的“建议草案”。在此之前,“搁置”是唯一合法可行的作法。

事实上,可阻挡CLCS审议划界案的“争端”并非漫无边际。就CLCS议事规则附件一的文字来看,这种“争端”有界限,无关的国家不能随意干扰CLCS的审议。(30)CLCS第2号巴西划界案曾遭遇美国于2004年8月25日提出的照会的质疑。美国警告CLCS注意巴西划界案当中的“沉积物厚度”的问题以及维多利亚千里达海中地物的问题。CLCS决定忽略美国的照会,因为美国并未告知CLCS由《公约》附件二及CLCS议事规则所定义的任何争端的存在。CLCS说:“只有存在于海岸相向或相邻的国家的争端,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:国际法研究
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