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束赟:制度体系与政治优势:统一战线与国家制度关系的演变与张力

更新时间:2022-01-01 14:51:45
作者: 束赟  

   内容提要:在我国政治实践和学术研究中,关于统一战线的内涵有两种不同的认知。一方面,统一战线作为党的三大法宝之一,是党的重要政治优势。另一方面,统一战线作为一种综合的国家制度,包含复杂的制度体系。从革命时期至今,统一战线逐步从政策路线发展成国家制度。在大统战格局下,统一战线全面嵌入国家治理体系,其制度体系建构日趋成熟,促进了统一战线政治优势的发挥。但统一战线作为制度体系所表现出的科层化、规范化,与统一战线作为政治优势的灵活性、开放性之间存在着一定张力,把握其中的平衡需要更坚定的政治信仰和更高超的政治智慧。统一战线呈现的制度体系与政治优势之间的张力,不是一种“二选一”的关系,而是一种相互促进的关系。

  

   关 键 词:统一战线  政治联盟  国家制度  制度体系  政治优势  政治艺术  科层制

  

   在我国政治实践和学术研究中,对统一战线的内涵有两种不同认知。一方面,统一战线作为党的三大法宝之一,是党的重要政治优势。另一方面,统一战线作为一种综合的国家制度,包含复杂的制度体系。近年来,随着《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》和《中国共产党统一战线工作条例》(简称《条例》)的出台,学界对统一战线与国家制度关系的关注日渐增多,研究者从政治效能、制度优势、作用发挥等方面进行了探讨。这些研究为理解统一战线与国家制度关系提供了重要见解,但对统一战线自身制度体系、统一战线与国家制度关系的梳理尚不充分。本文拟厘清统一战线与国家制度关系的演变历程,梳理统一战线制度体系的具体内容,探讨统一战线制度体系与政治优势之间的张力及其调处。

   一、统一战线对国家制度的生成和进入

   制度是一种“稳定的、受到尊重和不断重现的行为模式”[1],可以分为正式制度与非正式制度。一个国家需要各个分支机构以制度化的方式来达到彼此协调。从革命时期至今,统一战线逐步从政策路线发展成国家制度。中华人民共和国成立前,统一战线的内涵较为模糊。中华人民共和国成立时,统一战线内嵌于我国国体之中,成为国家一切政治制度的重要基因。中华人民共和国成立后,统一战线进入国家制度之中,以制度形式固化了部分内容。改革开放后,与统一战线相关的制度得到进一步巩固和发展,同时,统一战线仍保留着其非制度化的一面。

   (一)革命时期对统一战线内涵的界定

   统一战线是中国共产党在革命中战胜敌人的三大法宝之一,是我国的政权基础之一,是理解中国政治的关键。有学者指出:“我们今天的政治制度及其形式都是从统一战线发展而来的。因此,我们常常说,不懂得中国共产党领导的统一战线,就不懂得中国政治。”[2]统一战线具有丰富内涵。革命时期,党对统一战线的理解较为宽泛,大体呈现从暂时政策向政权性质的认知发展。

   在大革命时期及抗战阶段,统一战线被认为是一种政策、方针与原则。例如,毛泽东在《解放日报》改版座谈会上提出执行“抗日民族统一战线的政策”[3],在《抗日根据地的政权问题》中提出“抗日统一战线政权的选举政策”“抗日统一战线政权的施政方针”等[4]。毛泽东还认为:“统一战线是一门专门科学,我们党内有很多人还没有学会,很多人不善于同党外人士合作,我们要学会这一门科学。”[5]随着革命形势的发展,统一战线逐渐上升为一种政治原则。毛泽东提出“坚持统一战线的原则”[6]。

   随着抗战的胜利,统一战线的地位愈加重要。在相关表述中,统一战线开始成为对政权性质和国家制度性质的描述话语,有的表述将在抗战时期建立的政权性质界定为民族统一战线,也有表述将抗战胜利后所建立的国家制度性质界定为统一战线。毛泽东提出:“我们主张在彻底地打败日本侵略者之后,建立一个以全国绝大多数人民为基础而在工人阶级领导之下的统一战线的民主联盟的国家制度,我们把这样的国家制度称之为新民主主义的国家制度。”[7]在这里,统一战线是国家制度的定语,表明统一战线是国家制度的重要特征。

   总体而言,该时期对统一战线性质的界定逐步由灵活的政策转向确定的原则,并进一步由原则上升为政权性质。随着中国共产党由局部执政走向全国执政,统一战线最终具备国家制度的性质。

   (二)统一战线与中华人民共和国国家制度的创立

   随着革命的胜利,统一战线除了作为政治联盟,还成为国家形态的一部分,并成为中华人民共和国制度合法性的重要来源。1947年10月,毛泽东提出“组成民族统一战线,打倒蒋介石独裁政府,成立民主联合政府”。1948年,中共中央发布“五一口号”,正式提出民主联合政府的主张,各民主党派予以积极响应。从1948年8月起,各民主党派领导人和无党派民主人士陆续进入解放区,投入新政协筹备工作。在参加新政协的662位代表中,中共党员占44%,工农和各界无党派代表占26%,各民主党派成员占30%[8]。中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中国人民政治协商会议共同纲领》《中国人民政治协商会议组织法》《中华人民共和国中央人民政府组织法》,作出《关于中华人民共和国国都、国旗、国歌、纪年的决议》,选举中国人民政治协商会议全国委员会和中华人民共和国中央人民政府委员会,宣告中华人民共和国成立。可见,统一战线奠定了中华人民共和国政治制度的基础,中华人民共和国诞生的各项政治制度都是在这些法律的基础上产生的。

   随着中华人民共和国的成立,统一战线嵌入国家制度,中国人民政治协商会议成为统一战线的组织形式。1949年10月1日,《人民日报》刊登的《中华人民共和国万岁》一文指出:“这个中国人民民主统一战线组织——中国人民政治协商会议,在普选的全国人民代表大会召开以前,代行了全国人民代表大会职权,而在人民代表大会召开以后,仍将长期存在成为各民主党派各人民团体团结的形式和协商的机关。”[9]统一战线拥有了实体组织形式。这意味着在中华人民共和国成立之后,统一战线中政治协商的部分功能被制度化。在1949至1954年间,中国人民政治协商会议作为国家的临时权力机构发挥作用。1954年9月15日,第一届全国人民代表大会第一次会议召开,颁布《中华人民共和国宪法》。12月,政协第二届全国委员会第一次全体会议制定《中国人民政治协商会议章程》,宣告人民政协代行全国人大职权的任务结束。但人民政协作为“团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线的组织,仍然需要存在”“今后在动员和团结全国人民完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中,我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用”[10]。

   在中华人民共和国成立初期,统一战线中的部分重要内容进入国家政治制度。民族区域自治制度是统一战线中较早固定为政治制度的内容。1941年陕甘宁边区政府颁布的《陕甘宁边区施政纲领》规定:“依据民族平等原则,实行蒙回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利,建立蒙回民族的自治区。”民族区域自治在之后逐步被党确定为解决民族问题的基本政策。《中国人民政治协商会议共同纲领》也明确规定:“各少数民族聚居的地区,实行民族区域自治,按照民族聚居的人口多少和区域大小,分别建立各种民族自治机关。”从此,民族区域自治制度成为我国的一项重要政治制度[11]。多党合作、宗教事务、侨务工作等方面也形成了相应制度。总体而言,随着中华人民共和国的成立,统一战线中的部分内容以一定的制度得到固化,统战工作的规范性逐步增强。

   二、统一战线自身制度化及内嵌于国家治理体系

   改革开放后,作为阶级联盟的人民民主统一战线转变为作为政治联盟的爱国统一战线,统一战线自身制度体系得到建立。统战部门自身建设是其中的关键环节,统战工作中其他制度与载体也向着多样化与规范化方向发展。进入新时代,统一战线全面嵌入国家治理体系之中,成为国家治理体系和治理能力现代化的重要法宝。

   (一)改革开放后统一战线自身的制度化

   进入改革开放历史新时期后,人民民主统一战线逐步转变为爱国统一战线。邓小平指出全党仍需要重视统战工作:“统战工作有其策略性,但更主要的是它的战略性,就是要广泛地团结工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级和社会各阶层人民。”[12]邓小平在《新时期的统一战线和人民政协的任务》中,阐述了爱国统一战线的具体内容和奋斗目标。“我国的统一战线已经成为工人阶级领导的、工农联盟为基础的社会主义劳动者和拥护社会主义的爱国者的广泛联盟。新时期统一战线和人民政协的任务,就是要调动一切积极因素,努力化消极因素为积极因素,团结一切可以团结的力量,同心同德,群策群力,维护和发展安定团结的政治局面,为把我国建设成为现代化的社会主义强国而奋斗。”[13]爱国统一战线的范围是社会主义劳动者与爱国者。“把一切能够联合的都联合起来”是改革开放以来爱国统一战线的鲜明特点。这种广泛性建立在社会主义制度和爱国主义之上,体现出社会主义制度的优越性。

   改革开放后,统战部门的自身建设成为统一战线制度建设的重点。统战工作机构的设置与党的其他部门相比,开始较晚。党建立专门的统战工作机构始于20世纪30年代。1938年,党的六届六中全会通过的《关于各级党委暂行组织机构的决定》规定,在区委以上各级党委之下设立统一战线工作部。1939年,中央书记处会议决定“组织中央统一战线部”,后又改称中央城市工作部。1948年9月,中央城市工作部改名为中央统一战线工作部,“管理国民党统治区的工作,国内少数民族工作,政权统战工作,华侨工作及东方兄弟党的联络工作”[14]。中华人民共和国成立后,统战部继续发挥作用。周恩来专门指出:统战部“既是党委的参谋部,又是政治部,又是组织部,又是办事机关”[15],其主要工作是掌握政策、协调关系、配备干部。

   1977年,中央统战部首先得到恢复,与统一战线相关的制度也得到了恢复。《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出:“在建设有中国特色的社会主义社会的过程中,我们要坚持和完善民族区域自治制度,继续贯彻执行党的民族政策。”“人民政协应当在我们国家政治生活中充分发挥它的重要作用。人民政协是巩固和扩大我国革命的爱国的统一战线的重要组织,也是我国政治体制中发扬社会主义民主和实行互相监督的重要形式。”统战工作相关制度与载体呈现多样化与规范化的发展趋势,统一战线各方面的工作都需要制度保障。1979年9月,邓小平指出,对于知识分子问题,特别是知识分子外流程度严重这一问题,“需要研究制定一系列制度,包括学位、职称评定等,把知识分子团结起来要有制度”[13]256-257。

   进入21世纪,党对统战部门的建设有了更明确的要求。“统一战线工作面临的新形势新任务,要求统战部门必须进一步加强自身建设。统战部门的机构改革要符合党和国家机构改革的部署和要求,要有利于加强统战工作。”[16]统战部门自身的制度化建设是党和国家机构建设的重要组成部分。统战工作中不断有新的制度生成,一些与统一战线相关的载体由地方性经验总结上升为在全国推广的模式。例如,原为地方性制度的“知联会”模式被中央接受并向各地推广。

   (二)新时代嵌入国家治理体系中的统一战线

   全面推进国家治理体系和治理能力现代化是坚持和完善中国特色社会主义制度的内在要求,是我国现代化进程进入一个更高历史阶段的标志性成果。在这一阶段,统一战线既加强自身建设,又深度嵌入国家治理体系,助力国家制度建设与治理能力建设。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《统一战线学研究》2021年第4期
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