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王万华:“化解行政争议的主渠道”定位与行政复议制度完善

更新时间:2021-12-24 16:48:46
作者: 王万华  

   摘要:  《中华人民共和国行政复议法(修订)(征求意见稿)》将“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”写入立法目的条款。“化解行政争议的主渠道”定位基于复议独特的社会治理优势而提出,其基本要求为多数行政争议经由行政复议渠道得到实质化解,行政争议在行政复议中实现程序终结和实体终结。为充分回应主渠道定位提出的“整体数量”要求和“个案质量”要求,应基于“行政争议”概念确定复议范围,将不属于行政诉讼受案范围的行政争议纳入复议范围,实现行政争议解决的全覆盖;以立案登记制替代申请审查制,畅通复议渠道;将直接言词原则扩展至全部行政复议案件的审理,同时将简易程序定位为行政复议案件审理的主要程序形式;加大复议实体纠错力度,在履行决定中明确行政机关履职的内容,取消维持决定,增加确认无效决定。

   关键词:  行政争议 主渠道 行政复议范围 行政复议程序 行政复议决定

   一、引言

  

   2020年11月24日,司法部发布《中华人民共和国行政复议法(修订)(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)。[1]《征求意见稿》第1条将“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”写入立法目的条款,标志着“行政复议作为化解行政争议主渠道”这一中央政策定位进入《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)修法工作层面。[2]“行政复议作为化解行政争议的主渠道”命题入法,对《行政复议法》修订具有两重重大意义:一是调整了原法关于行政复议制度基本属性的定位,行政复议制度由“行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”转型为行政争议解决机制,修法须围绕行政复议是一种行政争议解决机制的制度属性展开;[3]二是确定了行政复议在多元行政争议解决机制体系中扮演“主渠道”角色,明确了修法的目标。行政复议制度的修改与完善,应充分保障“行政复议作为化解行政争议主渠道”这一定位得以全面实现。

  

   根据司法部《关于〈中华人民共和国行政复议法(修订)(征求意见稿)〉的说明》(以下简称《征求意见稿说明》),“发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用”是修法所遵循的指导思想,体现在复议范围、复议管辖、复议申请与受理、复议审理、复议决定、法律责任等各项制度中。[4]与《行政复议法》相比较,《征求意见稿》的确对行政复议主要制度作了修订和完善,但如果与《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《实施条例》)和《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)相比较,《征求意见稿》整体上对行政争议化解制度现状的突破并不大。本文拟从社会治理视角解读行政复议主渠道定位基本要求,分析《征求意见稿》存在的不足,针对《征求意见稿》的相关规定,对修法如何进一步回应行政复议的主渠道定位展开探讨。

  

   二、社会治理视角下的行政复议主渠道定位解读

  

   “行政复议作为化解行政争议的主渠道”是源自实践的命题。[5]行政争议化解实践中长期存在“大信访、中诉讼、小复议”的格局,从中央首次提出该命题的描述来看,社会矛盾出现新变化和强调依法化解社会矛盾,是提出这一命题的现实背景;[6]“特别要完善行政复议制度,加大复议纠错力度,充分发挥行政复议作为解决行政争议主渠道的作用”,是依法解决新形势下行政争议新问题的方案。

  

   (一)主渠道定位的提出是基于行政复议的治理优势

  

   学理研究通常关注行政复议化解个案争议的制度属性及其为个人提供权利救济的主观功能,决策者则更关注不同争议解决机制在实现有效社会治理这一目标时所能发挥的作用。[7]2006年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》,意见首次以文件形式指出“行政复议是解决行政争议的重要渠道”,要求将行政争议“化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政程序中”。2007年出台的《实施条例》第1条贯彻落实该意见的精神,将立法目的调整为“为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府,构建社会主义和谐社会中的作用”。2011年,中央首次正式提出充分发挥行政复议作为解决行政争议主渠道的作用。2020年2月5日,在中央全面依法治国委员会第三次会议上,行政复议主渠道定位再次得到明确,此次会议还通过了《行政复议体制改革方案》,为发挥行政复议主渠道作用解决了体制问题。

  

   行政复议主渠道定位逐步得以确立,与两点因素密切相关:其一是经济社会快速发展带来的行政争议特点变迁,使得个案争议化解效果与社会治理的成效密切关联;其二是面对新形势下的行政争议化解,与行政诉讼和信访相比较,行政复议具备更大的社会治理优势。来自行政体制外的行政诉讼通常被视为更有效的个体权利救济机制和行政权力监督机制,在行政争议为纯粹个案争议时,此种假定很大程度上是成立的。但是,当个案的化解有可能演变为社会风险问题时,法院在我国国家治理体系中的地位,决定了这一假定必然面临极大挑战,而行政争议恰好出现了这样的发展趋势。改革开放以来,特别是21世纪以来,我国经济社会一直处于高速发展状态,利益主体日益分化,多元利益格局逐渐形成。在社会快速转型过程中,各种利益主体之间的冲突日益加剧,社会矛盾常以激烈的利益对抗方式呈现。在行政争议领域,行政案件出现诸多新特点。例如,农村土地和城市房屋拆迁案件成为行政争议的高发领域,[8]土地和房屋拆迁行政争议一直居于行政案件数量前列,[9]且此类案件通常伴随着大量非常规的政府信息公开申请及后续争议。土地行政案件成因复杂,[10]涉及的当事人或潜在当事人数量多,对当事人利益具有重大影响,案件的处理不是纯粹的法律问题,通常与社会稳定息息相关。[11]此类争议处理的链条越长,潜在的社会风险就越大,往往是旧的矛盾尚未解决,新的矛盾又不断叠加,土地行政争议中的土地冲突最后极有可能演化为土地风险。[12]

  

   面对行政争议的新发展趋势,在三种行政争议化解机制中,行政复议兼具多重角色,具备独特的争议化解优势,能够更好回应当前有效化解行政争议的新需求。一方面,与同属行政体制内机制的信访相比较,行政复议为专门的争议解决机制,无论是实体决定的作出,还是化解争议遵循的程序,其化解争议的制度化程度更高。信访作为党和政府密切联系人民群众的机制,兼具政治参与、民主监督和权益保障等多重功能,在实质化解行政争议方面,并不具备制度优势;另一方面,与同为专门的争议解决机制的行政诉讼相比较,行政复议既位居争议化解的前端环节,且具备化解争议的科层组织优势、专业知识优势、高效快捷优势、便民便宜优势、资源配置优势等一系列优势,[13]能够更及时、更有效地处理与社会稳定密切相关的行政争议。如果能够发挥行政复议的前述诸多优势,将行政争议尽可能在位居前端的行政复议渠道中予以实质化解,就可以将个案及时化解在基层、化解在发生阶段、化解在行政系统内,防止个案因争议解决链条过长而演变为重大社会风险,从而实现有效社会治理。具备争议化解独特优势的行政复议由此被赋予更多的争议化解职责和任务,承担起化解行政争议主渠道的重任。与确立行政复议主渠道定位的背景和考量相适应,《行政复议法》修改需要充分体现行政复议的治理优势,提升行政复议实质化解行政争议的能力,防止个案争议演化为社会风险,保障实现有效社会治理。

  

   (二)主渠道定位的基本要求

  

   主渠道定位是中央基于行政复议的社会治理优势,对其在多元行政争议解决机制体系中的角色作出的定位,应当结合多元行政争议解决机制体系这一场域,展开对主渠道要求的解读。一方面,立足于行政复议的争议解决机制制度属性,可从“案件处理数量”和“实现个案定分止争的能力”两个方面对之进行分析;另一方面,可经由与体系中的其他争议解决机制进行比较,将行政复议、行政诉讼和信访视为一个整体,[14]明确行政复议作为主渠道在行政争议化解方面所应承担的任务。综合两方面因素,行政复议主渠道定位的内涵可以表述为:多数行政争议经由行政复议获得实质解决。[15]这一表述包含“整体数量”和“个案质量”双重要求,“整体数量”是行政复议化解行政争议整体方面应当符合的要求,“个案质量”是行政复议化解个案争议应当符合的要求。

  

   1.整体数量要求:行政复议须化解多数行政争议

  

   行政复议承担化解行政争议主渠道重任,首先应当在处理行政争议的数量上予以体现。对于不同机制解决争议数量的对比,有必要区分信访和行政诉讼,从不同角度进行比较。由于信访不是专门的行政争议解决机制,信访事项范围远远大于行政争议,行政复议和行政诉讼案件数量与信访数量之间,并不适合直接对比。目前对信访与行政诉讼、行政复议作出的“大信访、中诉讼、小复议”格局描述,虽可反映行政复议面临的问题,但并不科学,将来也不太可能会形成“大复议、中诉讼、小信访”的新格局。行政复议作为化解行政争议的主渠道,就其与信访的关系而言,可以从两个方面进行阐释:其一,在强调依法化解行政争议背景下,信访事项符合复议条件的,应当纳入行政复议渠道化解,争议不再进入信访渠道解决;其二,让更多争议的当事人愿意选择申请行政复议。行政复议与行政诉讼都是专门的行政争议解决机制,在解析主渠道定位时,对二者进行量化比较,是合理可行的。

  

   “行政复议须化解多数行政争议”这一要求体现在不同环节:首先,体现在争议解决的“入口”。行政争议发生后,主渠道定位要求要有更多行政争议先行进入行政复议渠道寻求解决,即申请行政复议的案件数量应当多于未经复议直接提起行政诉讼的案件数量,行政诉讼成为事实上的争议化解后端环节。这其中又可分为两种情形:一种是案件既可以申请行政复议,又可以提起行政诉讼的,更多当事人选择先申请行政复议;另一种是案件不符合提起行政诉讼条件,但符合申请行政复议条件的,进入行政复议渠道。目前由于复议范围与行政诉讼受案范围基本等同,后一种情形不具备,但这正是修法需要考虑的问题。其次,体现在争议解决的“出口”。行政争议进入复议渠道后,通过行政复议审理终结的案件数量高于经过行政诉讼审理终结的案件数量。

  

   2.个案质量要求:行政复议需在个案中实质化解行政争议

  

   源于行政审判实践的“实质性解决行政争议”命题,在行政诉讼语境下,包含“行政诉讼程序终结后未再启动新的法律程序”和“行政实体法律关系经由行政诉讼程序获得实质处理”两项内容,这两项内容同样适用于行政复议。[16]具体体现为:首先,复议机关作出复议决定后,复议申请人接受复议决定,未再提起行政诉讼或者申请信访,行政法律关系处于稳定状态,复议程序实质性终结。其次,行政实体法律关系经由复议程序获得实质性处理,实体问题得以终结。需要强调的是,“实质性解决行政争议”不是息事宁人,也不是以“和稀泥”的方式终结复议程序,而是要由复议机关在查明案件事实基础上,以调解或者作出复议决定的方式,处理案件的实体法律关系,实现实体公平正义。实质化解行政争议,既要保障申请人的实体权益获得救济,也要对违法行政行为进行纠错,监督行政机关依法行政。


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本文责编:陈冬冬
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