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戴相龙:农村金融体制改革二十五年

更新时间:2021-12-18 23:11:02
作者: 戴相龙  

  

   今年11月,《农村金融研究》杂志发行第500期。在此重要时点,《农村金融研究》编辑部约我写一篇文章,我很高兴地答应了。1996年8月,国务院下发《关于农村金融体制改革的决定》,我是国务院农村金融体制改革部际协调小组组长,具体负责贯彻落实国务院的决定。借此机会,我对农村金融体制改革过程和成效,合作金融改革的历史教训和农村金融如何服务乡村振兴进行一些思考。

   一、党中央、国务院十分重视农村金融体制改革

   狭义的农村金融是对乡镇以下农村金融机构和各项业务活动的总称。广义的农村金融还可延伸到设在县(市)以上金融机构涉农金融业务。农村金融是县域经济的基础,对发展农村经济、促进农民增收、推进乡村振兴、促进城乡一体化发展具有重要作用。因此,党中央、国务院历来都十分重视推进农村金融事业的改革和发展。

   1993年12月,根据党的十四届三中全会精神,国务院下发了《关于金融体制改革的决定》。根据这个决定,人民银行对农村金融体制改革的重点任务进行调查研究,提出具体改革建议。1996年4月2日,时任中共中央政治局常委、国务院副总理朱镕基听取了我对农村金融体制改革工作的汇报,并基本同意我的汇报。他说:“农村金融有越来越乱的趋势。农村金融体制改革的核心问题是推进农村信用社的改革。我倾向于农信社与农业银行(2.950, 0.00, 0.00%)脱钩,把农信社的一部分改为农村合作银行,给地方更大权力,实行资产负债比例管理。把农村合作基金会改为真正的合作金融,两年一步到位。县以上农信社的自律组织还是不用建,有一个全国性机构就多了一个阻力,自找麻烦。”

   1996年7月13日-14日,人民银行召开全国农村金融体制改革工作会议,朱镕基同志作重要讲话,提出农村金融体制改革的指导思想和主要任务。我代表国务院农村金融体制改革部际协调小组做工作报告。一个多月后,1996年8月22日,国务院下发《关于农村金融体制改革的决定》。这个决定提出了农村金融体制改革的指导思想是,建立和完善以合作金融为基础,商业性金融和政策性金融分工协作的金融体系,进一步提高农村金融服务水平,增加对农业的投入,促进贸工农综合经营,促进城乡一体化发展,促进农业、农村经济发展和对外开放。

   《国务院关于农村金融体制改革的决定》还提出农村金融体制改革的重要任务。一是改革农村信用社管理体制,改革的核心是把农村信用社逐步改为由农民入股、社员民主管理、主要为入股社员服务的合作性金融组织。改革的步骤是农村信用社与中国农业银行脱钩行政隶属关系,对其业务管理和金融监管分别由农村信用社县联社和中国人民银行承担,然后按合作制加以规范。规定对本社社员贷款占全部贷款的50%以上。二是把中国农业银行办成真正的国有商业银行,建立农村合作银行。在城乡一体化程度较高的地区,已经商业化经营的农村信用社,经整顿后可合并组建农村合作银行,农村合作银行的性质是股份制的商业银行。三是增设中国农业发展银行的分支机构。四是逐步建立各类农业保险机构。五是清理整顿农村合作基金会。六是加强对农村金融体制改革的组织领导。在国务院、省、地、县四级设立农村金融体制改革协调机构,国务院成立农村金融体制改革部际协调小组,由中国人民银行牵头,人民银行行长任组长,办公室设在人民银行。

   农村金融体制改革的核心,是把农信社改成真正的合作金融组织。为进一步做好农信社改革,经国务院同意,1997年2月,国务院农村金融体制改革部际协调小组和人民银行召开全国农村信用社管理体制改革工作会议,各省区市政府分管副秘书长参加。我在这个会上作了“把农村信用社办成合作金融组织”的工作报告。

   1997年11月,中央召开第一次全国金融工作会议,又对农村金融体制改革提出具体要求,明确中国农业银行等国有控股商业银行要办成真正的商业银行,加快农村信用社管理体制改革步伐,全面整顿农村合作基金会。

   1998年2月初,经过朱镕基同志同意,我先后向全国人大财经委员会主任柳随年、全国人大常委会副委员长田纪云汇报,恳请由财政部发行特别国债,用筹集的资金为四大国有独资商业银行充实资本金,并得到他们的支持。2月28日,第八届全国人大常委会审议通过李鹏总理提出的有关议案,为四大国有独资商业银行充实资本金2700亿元。1998年10月29日,朱镕基同志听取人民银行制定的化解金融风险工作计划,他在这个会上提出,可设立类似美国RTC(重组信托公司),成立国有资产管理公司接收和处理银行坏账。1999年,国务院设立四家资产管理公司,收购从四家国有商业银行剥离出来的不良贷款约1.4万亿元。以上两项措施,为国有商业银行进行股份制改造创造了条件。

   朱镕基同志对农村信用社改革极为关心。2000年4月到2001年1月,我先后陪朱镕基同志到江苏、山东、浙江、重庆调研农村金融体制改革。2000年这一年,朱镕基同志两次去江苏省,主要调研农村信用社管理体制改革。4月14日,他在盱眙县召开农信社改革座谈会,提出把县、乡农信社合并组建为一个法人的试点方案。4月17日,朱镕基同志在南京市开会,征求省委、省政府主要领导及有关部门对上述方案的意见。5月29日,朱镕基、李岚清、温家宝审阅同意人民银行和江苏省政府联合上报的上述改革方案。到2001年底,江苏省原有1746个农信社和81个县联社,合并为82家独立法人的县农信社。2001年11月27日,在常熟市、张家港市农信社基础上招股组建的常熟市农村商业银行、张家港市农村商业银行同日挂牌成立,成为全国最早成立的两家农村商业银行。江苏省农村信用社改革的试点确立了我国农村信用社改革的方向。

   2002年2月,中央召开全国金融工作会议,明确提出加快农村金融体制改革步伐,建立健全农村金融体系。要对包括农业银行在内的国有独资商业银行进行股份制改造,改组为国家控股的股份制商业银行,完善法人治理结构,条件成熟的可以上市。会后,国务院领导责成由我牵头,会同有关部门拟订“国有独资商业银行综合改革方案”。鉴于中央财政很难为国有商业银行充实资本金,我和国有商业银行行长们研究建议,采取1999年的方式,再一次为四家银行剥离不良贷款约1万亿元。由于种种原因,这个方案没有得到正式讨论。

   鉴于我国农村经济发展水平差异很大,国务院很早提出对农信社改革要实行区别对待。1993年12月,《国务院关于金融体制改革的决定》提出,“根据农村商品经济发展的需要,在农村信用合作社联社基础上,有步骤地组建农村合作银行”,并将农村合作银行列入全国商业银行体系。2002年全国金融工作会议对农信社改革提出“因地制宜、分类指导”的原则,在人口稠密和部分粮棉主产区,应建立县一级法人,其他地区县乡农信社各为法人,在沿海发达地区和大中城市郊区,少数符合条件的农信社进行股份制改造。

   2002年底,我调任天津市政府工作,2003年1月,国务院换届。2003年6月27日,国务院下发《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》,该试点方案把农信社改为农村商业银行列为第一选择,并在8个省市试点,2004年在全国推行,把农村信用社改为商业银行成为农信社改革的方向。

   2007年1月至今,中共中央、国务院三次召开全国金融工作会议,继续深入推进农村金融体制改革。2007年1月,全国金融工作会议明确农业银行改革“面向‘三农’、整体改制、商业运作、择机上市”的总原则。2010年,农业银行分别在上海证券交易所和香港联合交易所挂牌上市。2007年,银监会在农村增设村镇银行等小型金融机构。从2008年开始,中央一号文件多次明确农村信用社县域法人保持稳定,要发展新型农村合作金融。2013年,中共十八届三中全会提出发展普惠金融。2017年11月,习近平总书记在全国金融工作会议上提出,农村商业银行、农村合作银行、农村信用社要“回归本源”,坚持为“三农”服务。

   二、农村金融体制改革的成果

   在党中央、国务院的坚强领导下,从1996年国务院下发《关于农村金融体制改革的决定》,到2021年9月,经过25年努力,与现行农村经济体制相适应的农村金融体系基本形成,有效地支持了农村经济和城乡一体化发展。到2020年底,我国本外币涉农贷款余额为39万亿元,占全国本外币贷款余额22.6%。

   一是曾经资不抵债的中国农业银行成为名列世界10大银行第5位的大型商业银行。在农业银行工作时,1987年,我提出并主持在农业银行实施信贷资金集约化经营工作计划,在银行系统最早实行贷款质量四级分类,受到国务委员兼中国人民银行行长陈慕华、李贵鲜的充分肯定和大力支持。1994年,国务院成立中国农业发展银行,承担粮棉收购等政策性银行业务。1998年,中央财政通过发行特别国债为四家大型国有商业银行补充资本金2700亿元,其中农业银行获得933亿元。1999年,国务院决定成立“中国长城(14.180, 0.00, 0.00%)资产管理公司”,收购从农业银行剥离出来的不良贷款3458亿元。以上措施为农业银行进行商业化改革创造了条件。1999年最初研究农业银行的管理体制改革,曾考虑过设立中国农业银行集团,控股成立各省(区、市)农业银行的方案。后来国务院有关部门的同志到天津市征求我对农业银行管理体制改革的意见,我提出自己的建议,后来得到国务院采纳。2008年,农业银行股改时,为解决农业银行商业化经营和支持“三农”的矛盾,农业银行成立三农金融事业部,承担县域农业银行贷款和县以上分行涉农贷款。截至2020年底,三农金融事业部贷款余额5.29万亿元,办理这些业务,人民银行和财税部门对交存存款准备金的比例、增值税等方面给予优惠。2008年11月6日,中央汇金公司向农业银行注资1300亿元。2008年12月25日,成立中国农业银行股份有限公司,吸收大型国有企业、金融企业27家为战略投资者。2010年7月15日、7月16日农业银行先后在上海、香港上市。到2020年底,农业银行总资产已达27.2万亿元,各项存款20.37万亿元,贷款和垫款15.2万亿元。

   二是中国农业发展银行的政策性业务迅速发展。1994年,国务院批准成立中国农业发展银行,主要职责是按照国家法律法规和方针政策以国家信用为基础筹集资金,承担粮棉等大宗商品收购储存的信贷业务。1998年,国务院对农业发展银行业务作了较大调整,将原来承担的扶贫、农业综合开发业务划归农业银行,将粮、棉、油企业附属部经营业务和加工业务划归有关商业银行。到2013年形成了以支持国家粮棉购销储业务为主体,以支持农业产业化经营和农业农村基础设施建设为两翼的业务发展新格局,初步建立了中国现代政策性银行的框架,有效发挥了其在农村金融中的骨干和支柱作用。到2020年底,中国农业发展银行总资产7.46万亿元。

三是将已经商业化经营的农村信用合作社改革为农村商业银行,增强了农村金融活力。2003年6月,国务院以国发[2003]15号文批准农信社改革方案,该方案把农信社改为农村商业银行作为首选,在全国8个省(区、市)试点,2004年发展到在全国推广。该方案提出成立农村商业银行的条件是资本金5000万元,资产充足率8%以上,总资产10亿元以上。这个标准在东中部地区并不高,东中部原农信社很快改成了农村商业银行。人民银行采取专项票据和专项借款两种方式,共计对农村信用社安排资金支持1718亿元,也为农信社商业化改革创造了条件。2008年后,党中央、国务院对把县(市)农信社改组为农村商业银行的步伐进行控制。但是,有关文件提出,“把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股,(点击此处阅读下一页)


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