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肖金成 苌景州:组建国有资产经营公司的若干设想

更新时间:2021-12-18 21:52:46
作者: 肖金成 (进入专栏)   苌景州  

  

   在以搞活国有大中型企业为重点的经济体制改革过程中,如何在贯彻“政企分开”原则的同时,保障国有资产的保值增值,防止国有资产流失,维护全体劳动者和国家的合法权益,始终是一个困扰我国国有经济改革的重要难题。现实告诉人们,组建既符合经济体制改革方向,又能代表国家维护国有资产权益的国有资产经营机构即国有资产经营公司已成为弥补我国国有资产市场经营主体缺位、完善国有资产管理体制的迫切需要和客观必然。本文将围绕国有资产经营公司的性质、职能、组建方式及经营管理问题作一些研究。

   1、社会主义市场经济呼唤国有资产市场经营主体

   社会主义市场经济就是要使市场在资源配置中起基础性作用,通过生产要素的流动和重组,实行资源优化配置,要做到这一点,就必须实现国有资产价值化、国有企业商品化和产权交易市场化。而目前我国国有企业的资产仍很难根据经济发展的需要自由地流动,尤其将企业整体出售或破产时、便遇到了难以逾越的法律上的障碍。产权封闭性或不可转让性不仅造成资产的大量闲置和滞存,而且造成经济结构的严重失衡。国有资产市场经营主体缺位,企业没有现实和具体的所有者,即国有资本缺乏人格化代表是造成上述现象的根源,也是国有企业改革难以推进和深化的重大制约因素。我国国有企业众多,将其改造成为适应社会主义市场经济发展的现代企业,仅靠各级政府是难以办到的。即使依靠行政手段将国有企业改变为公司,也无法解决国有资产所有者缺位的问题;笔者认为,国有企业改革是一项系统工程,必须从构建国有资产市场经营主体入手,建立国有资产经营和管理体系。

   时至今日,仍有相当数量的国有企业机制不活,效益不高,负担过重,处于十分困难的境地。概括起来,国有企业存在三大难题:一是负债比例过高,利息包袱沉重,积累能力很低;二是社会负担过重,难以同其他企业在同一条起跑线上平等竞争,三是富裕人员和离退休人员过多。这些问题许多是历史遗留问题,并不是企业造成,也非企业自身所能完全解决。成立国有资产经营公司,通过产权重组,放大带小,就有可能帮助企业解决上述问题。国有资产经营公司可将经营较好的国有企业改组为股份有限公司,并将一部分股权释出,收回资金注入负债比例过高的企业。社会负担和人员过多的问题也可由经营公司统筹解决。“抓大放小”,很容易理解为由政府来抓来放,给大型企业吃偏饭。政府部门只有行政权力而不负经济责任,难免“一抓就死’,下放或出售企业,也难免国有资产流失,因此笔者认为,“抓大放小”,不如“放大带小”更符合社会主义市场经济原则。应由经营公司按照市场经济原则进行企业组织结构和产品结构调整,出售一批中小企业,并由大企业购并一批中小企业。

   目前在一些企业中,分配向个人倾斜,经营者以各种方式转移和侵吞国有资产,管理混乱,虚盈实亏,企业“内部人”为谋求自身利益而损害外部所有者即国家利益的案例屡见不鲜。国家管理数万家国有企业,很显然力不从心,而且远距离监控,更是鞭长莫及。组建国有资产经营公司,不仅能够解决国有资产所有者虚化问题,而且有利于缩短最终所有者与所有权代理人的监督距离,缩短所有权代理人与经营者的监督距离。这样,国家管理调控的对象不再是数万家分布于全国各地的各种类型的企业,而是几百家国有资产经营公司。由国有资产经营公司管理、调控、监督归其所有的二级企业,再由二级企业管理、调控、监督归其所有的三级企业。所以,我们认为,组建国有资产经营公司也是加强国有资产管理和监督、防止国有资产流失的需要。

   2、国有资产经营公司的性质和职能

   虽然人们认为应成立国有资产经营公司或类似的机构来经营国有资产,但人们对国有资产经营公司性质、职能的认识并不一致。我们认为,国有资产经营公司虽然是代表国家经营国有资产的特殊机构,但根据政企分开的原则,把经营公司塑造成只具有经济功能,并按市场经济原则进行组建、经营和管理的企业更为合适。首先,从法律关系上看,经营公司无论采取怎样的经营形式,都应以企业的身份从事活动,必须纳入《公司法》的调整范围,使其按照《公司法》的规定进行组建而不宜另外制定一套特别法律。其次,从我国改革实践和改革需要看,把经营公司塑造成纯粹的经营性实体,使其能象其他普通的公司企业一样进行正常的经营和竞争,可以有效防止经营公司变成“翻牌公司”,同时也是提高国有资产经营效率的重要保证。第三,经营公司虽然具有一定的特殊性,但这种特殊性主要体现在其经营对象是一种特殊商品——国有资产产权,而不在于其组织和经营本身。若从组织和经营上讲,经营公司与普通公司企业没有什么本质上的区别。把经营公司定性为符合《公司法》基本要求的公司企业,应是一种比较合理而现实的选择。那种试图赋予经营公司特殊组建程序和管理方式的观点,虽具有某种合理性,但未必有利于经营公司的合理运营与发展。

   根据对国有资产经营公司的定性和现实需要,我们认为;经营公司的主要职能是:(1)持有明确其所有的国有企业所有权,并依法委派所有者代表管理和监督;(2)负责对其所有的国有企业进行改制和改组,依法进行产权转让和交易;(3)负责归其所有的国有产权收益的分配及运用,并按经济原则对需要投资的行业进行投资控股或参股,实现国有资产的保值和增值,不断壮大国有经济实力。除此之外,不应再赋予经营公司其他更多的职能。这样的职能规定,既是为了保证经营公司能够比较规范地从事经营管理,同时也便于对经营公司进行严格监督和管理。

   国有资产经营公司将发展成为国有控股公司。控股公司分为两种类型:一种是纯粹的控股公司,指本公司不直接从事商品或劳务经营活动,而通过全部或部分拥有其他企业的产权,对其他企业实行控制的公司。另一种是混合的控股公司,指本公司既直接从事生产经营活动,又通过股份持有控制子公司。经营公司只能向纯粹的控股公司发展,而不能发展为混合的控股公司。之所以应作如此规定,是因为混合的控股公司可通过价格控制变相转移子公司妁资产和利润,从而掩盖本身的亏损和经营方面的问题,也可能为了本身的发展而抑制子公司的发展,还可能根据非经济原则实现母子公司的合并等。世界著名的国有控股公司如意大利的伊里公司和新加坡的淡马锡公司均是纯粹的控股公司。

   如何避免新组建的国有资产经营公司变成“翻牌公司”,是人们对建立经营公司的最大担心,同时也是国有企业改革中人们普遍关注的一个焦点。根据以往经验,虽然制定方案的人抱着良好的愿望,但在具体执行中,因没有切实可行的保障措施,或受到来自不同方面的压力,往往使新成立的公司又变成新的行政性或垄断性管理机构,从而成为新的改革对象和改革的障碍。

   为了避免经营公司可能蜕变为“翻牌公司”,必须建立一套比较完整的内部和外部约束监督机制。

   1.在属性上将经营公司确定为彻底的也就是彻头彻尾的企业法人。同时明确经营公司只有通过经营国有资产获得的收益来维持其生存和发展。作为企业,既有扩大控股范围和膨胀其资产从而发展为跨国公司的可能,也有陷入资不抵债、破产倒闭的危机境地的可能。也即是说,其生存和发展的基础是所持股的企业,只有企业盈利和发展,经营公司才能生存和发展。

   2.设立足够数量的公司;创造必要的竞争环境。如电力行业应设立三至五家,冶金行业应设立五至十家。设立经营公司的重要目的是保证国有资产的保值增值和促进国有资产的流动与重组。,既然经营公司的利益在于所经营的国有资产的产权,在于所控股企业的质量,那么如何通过经营和市场竞争获得更多的资产和企业,就成为经营公司获得利益增强实力的重要手段。设立相当数量的经营公司,使其展开适度的竞争,以期产生经营上的动力和压力,迫使其改善经营管理,提高所控股企业的经营效率和资产质量,从而增加自身收益。

   3.建立完善的监督体系。除了经营公司自身成立董事会和监事会进行内部监督之外,还必须加强外部监控。具体讲就是,由财政部负责管理经营公司的财务、审批经营公司的财务预决算,以及对经营公司进行业绩考核。由国有资产管理局行使国有资产的行政管理职能,对国有资产的评估和交易进行管理,负责审批国有资产的流入流出。由国家审计、监察机关负责对其执行国家有关法律、法规、政策和制度的情况进行日常监督。此外,工商;税务、金融等部门也应对其加强监督。虽然经营公司无主管单位,但通过上述全方位的监督管理,就有可能保证其正常经营和良性发展。

   3、组建国有资产经营公司的方式

   国有资产经营公司的组建是一项涉及多方面利益关系的工作,不仅要符合整个经济体制改革方向:,而且要使改革的阻力减至最小,成本最低。我们认为,经营公司应结合国家机关的机构改革和国有资产的清产核资等工作配套进行。

   我国绝大多数国有企业是由国家财政投资,由行业主管部门组织建设和经营管理的。几十年来,主管部门进行了卓有成效的管理工作。改革以后,虽然大部分企业下放给地方政府,但和主管部门始终存在着千丝万缕的联系。之所以长期呼吁“政企分开”却难以分开,正是因为企业在很多方面离不开主管部门,主管部门是国有企业的重要依托。因此,经营公司应依托国家行业主管部门组建。

   在社会主义市场经济条件下,国家行业主管部门行政管理的职能越来越弱,主管部门与企业的关系主要是协调和服务的关系。根据经济体制改革和机构改革的需要和进程,结合经营公司的组建,我们认为,应进行如下的改革与调整:(1)除保留几个比较特殊的行业主管部门如铁路、交通、邮电等部门外,其他部门应改组为不具有任何政府职能,只具有服务性、自律性和协调性职能的行业协会,负责行业内的商务协调工作。(2)将行业主管部门的政府职能转移到国家经贸委和国家计委,在经贸委和计委下设立专业司局,继续发挥政府管理行业行政事务的职能作用,如行业发展规划、产业政策的制订和生产协调等。(3)组建行业性国有资产经营公司。根据行业所属国有企业的多少和国有资产额的大小,小的行业组建三至五家,大的行业组建五至十家,人员从原部门选派。这些人员转入经营公司后,即失去原来的国家公务员身份,成为一般的公司经营管理人员,其福利待遇和前途将取决于公司的经营状况。

   国有资产经营公司资产的安排是经营公司组建的核心内容,按照通行的法则,中央投资的企业,其资产所有权归中央,不管企业是否下放,其资产所有权并未转移。因此,由中央财政投资,由各主管部门负责建设的企业净资产经财政部核定后全部划转给新组建的经营公司。

   “解铃还须系铃人”,财政部是国家投资的财务管理部门,几十年来,认真负责地审批各主管部门和中央企业的财务预决算,建立了完整的财务管理和资产划转制度。经过多次清产核资,财政部已经全面掌握了国有资产存量的资料。因此,经营公司资产安排应由财政部逐项核定。为了做好资产划转工作,应进一步理清国有企业的家底。资产市场价值和帐面价值出入过大的企业需进行资产评估。资产的划转,应尽可能遵循市场和经济原则,既方便经营公司对企业国有资产产权的管理和经营,又利于所属企业按照专业化协作的要求从事生产和经营,决不能简单地拼凑数量或进行强制性分割。鉴于对国有资产全面评估的工作量太大,一般可按照帐面净资产予以划转。有些企业在下放地方后,地方财政给予一部分投资,成为事实上的中央地方合资企业,财政部和地方政府应根据投资比例合理划分净资产比例,并将属于中央的部分划转给经营公司。有些企业,巳改组为股份有限公司,财政部应把国家持有股份划转给经营公司。

由于国家控制价格或国有企业包袱过重而造成全行业亏损的行业,可特殊批准成立政策性国有资产经营公司,财政可予以适当补贴或免收其财政信用贷款利息。(点击此处阅读下一页)


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