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泮伟江:我国超大规模城市社会的风险治理及其挑战

更新时间:2021-12-17 13:04:50
作者: 泮伟江  

   摘要

   超大规模城市治理,就是将超大规模城市当作一个超大规模复杂系统进行治理。如何运用复杂性科学,对这样一个超大规模城市复杂体呈现出来的诸种特征和规律进行把握,从而对症下药,形成对超大规模城市的良法善治,这是摆在中国所有超大规模城市治理者面前的一道大题目,也是必须做好的一道大题目。

  

   一

   中国城市的分化与超大规模城市的崛起

  

   目前来看,四十多年改革开放所带来的一个非常重要的历史效果,就是中国正逐步变成一个超大规模的复杂社会。如果“三千年未有之大变局”之说成立,这恐怕就是中国正在经历的。往前追溯三千年,中国一直是一个超大规模国家,有着辉煌的文明,但很难称得上是超大规模复杂的国家和社会。按照德国社会学家尼克拉斯・卢曼的观点,复杂性包含三个维度,分别是要素的数量、要素的异质性以及要素之间链接和沟通的频率与可能性。以复杂性的这三个维度来说,虽然这三千年的中国也是广土众民,但各地之间,限于交通、通讯等技术,以及户籍制度等各种制度性障碍,彼此之间的交流是非常有限的,因此,虽然要素的数量乃至彼此之间的异质性都不少,但各要素之间的沟通和交流却并不活跃与频繁。唯有经历了改革开放,尤其是中国加入世界贸易组织,逐渐成为世界工厂之后,东南部等经济发达地区产生了巨大的劳动力需求,加之中国交通通信等基础设施的多轮进化和普及,中国国内才产生了巨大的人员、信息、物资的大流动和大转移,从而使得复杂性的三个方面,在中国都呈现出大规模的活跃状态。

  

   当前中国超大规模复杂社会还呈现出一个特征,就是中国超大规模城市的崛起。这几乎已经变成了一个不可逆的趋势,并且对中国的国家治理和社会发展产生了一系列深远和深刻的影响。中国超大规模城市的崛起,至少包含了如下几个层次:

  

   首先,它是中国城市化发展的缩影。有一组数据很能说明问题。1949年,中国城市人口占总人口的比重是10.64%,到了1979年,中国城市人口比重也不过是19.96%(也正因如此,当时有一个非常流行的说法是“中国人口80%都生活在农村”),到2019年年末,中国城镇常住人口已经上升到60.6%,城市化率首次超过60%。2021年国家统计局公布了第七次全国人口普查结果,其中居住在城镇的人口占63.89%,城镇人口比重进一步上升。

  

  

   人口由农村向城市流动,并不是中国特有的现象,而是世界范围内的一个普遍现象。例如,在日本,人口大量流向东京都地区,许多农村都呈现出空心化的特征。这是因为相对于农村地区,城市地区基础设施更加完善,生活更加便利,同时更重要的是,城市能够比农村地区提供更多的工作机会和更高的收入。此外,城市人口汇聚八方,往往能够带来多元文化的交融和汇合,形成创新,引领潮流,因此对年轻人口具有更强的吸引力。

  

   第二,它是中国城市化的一个新阶段,体现了中国城市化发展的新特征。这个新阶段的新特征,就是中国城市二元分化的趋势。这一趋势,大致开始于2001年中国加入世界贸易组织前后。在此之前(1978—2001年前后),中国城市发展的基本国策是“严格控制大城市规模,合理发展中小城市,积极发展小城镇。”因此,虽然城市化进程加快,但主要体现在中小城市和小城镇的发展。如果往更早前追溯,从1949年中华人民共和国成立后到1978年改革开放前,这个阶段中国城市发展的主要特征是城市化发展缓慢,远远落后于工业化发展步伐。例如,从1952年到1978年,工业占GDP的比重从17.6%上升到44.4%,提升了27个百分点,而同期城市化率仅仅提升了5个百分点。

  

   中国加入世贸组织以后,快速而深度地融入世界贸易体系,并依靠自身的规模优势,逐渐成为“世界工厂”。这也是中国整个城市发展战略发生显著变化的时期。在此之前,中国城市发展战略的重心是中小城镇的发展,此后,中国城市的发展重心逐渐改变为扶持大城市发展。当中国在全球产业链中占据了举足轻重的地位后,随之而来的是全国范围内的人口大流动过程,大量人口不断涌向经济发达地区的重点城市,从而催生了一批超大规模城市的涌现。在农村与城市的二元区分之外,又悄悄形成了一种新的二元分化,即超大规模城市与中小城市之间的分化。

  

   因此,中国超大规模城市的崛起,并不仅仅是人口从农村向城市流动这个普世故事的一部分,也具有中国本土的国情基础。一方面,从中国城市发展的历史来看,与欧洲中世纪以来以工商业为基础,以特许状和市民自治为特征的城市不同,中国的城市主要是以中央和各级政府驻所为基础,综合考虑军事、交通和经济等多种因素而发展起来的。行政等级越高、规模越大的城市,往往地理位置越优越,各种政治经济资源越丰富,从而发展机会也越好。另一方面,当前中国国家和社会治理的一个重要特征,就是地方政府之间的竞争。这种竞争的一个重要制度基础,就是中央集中的人事任免和绩效考核体制。在这种地方治理的政治锦标赛体制下,各地往往奉行强省会的体制,集中资源支持省会等超大规模城市,通过超大规模城市的发展抢占国家政策资源,将省会城市作为地方经济发展的火车头,带动整个区域发展。

  

   以上几个因素叠加在一起,不但造成了中国城市与农村之间的分化,同时也造成了超大规模城市与中小城市之间的分化。简单来说,一部分占据有利政治和地理位置、抓住各种历史机遇,在招商引资和经济发展中胜出的城市,进一步融入全国甚至全球的产业链和价值链中,变得更加强大,也吸引更多的人口流入,从而日益发展成为超大规模城市。另外还有一批城市,在政治和地理位置方面并不占据优势,错过了各种历史机遇,同时在地方发展的政治锦标赛中落后的城市,逐渐变成人口净流出城市,或者不断萎缩,或者停留在中小城市的规模。大量处于二者之间的大型城市,根据自身在整个国家社会经济发展的客观地位不同,分别朝这两个不同的方向运动:在这个过程中,有些城市进一步萎缩为中小城市,有些城市则不断成长为超大规模的城市。

  

   笔者最近考察了浙江几个很快就要通高铁的中小城市。这几个城市负责招商引资和人才工作的干部都向笔者表达了自己的担忧。因为随着高铁的开通,这几个中小城市与上海、杭州等超大规模城市之间即将处于一个小时之内的车程。如此一来,中小城市与这些超大规模城市在教育、医疗卫生、城市基础设施等方面的劣势就会进一步凸显出来,很多本地优势产业都有可能将总部和研发中心等权重部门迁移到上海、杭州等超大规模城市,仅仅在本地留下一些比较基础和低端的生产基地。这种担忧不能说是没有道理的。

  

   二

   中国超大规模城市崛起带来的机遇

  

   中国超大规模城市的崛起,已经引起了理论界的高度关注。首先,超大规模城市的崛起,带来了更大规模的资源聚集效应、更高的资源利用效率、更大的创新可能性,从而也有利于中国在新一轮的全球产业竞争中维持和扩大现有优势。同时,超大规模城市的发展,还可以形成集群效应,通过相邻超大规模城市的聚集与合作,形成超大规模城市群,从而进一步发挥聚集和创新的优势,带动周边地区中小城市乃至农村地区的经济发展,形成真正意义的城乡融合。

  

   关于城市对乡村地区经济发展和治理的重要作用,中国古代就有非常典型的例子。华人历史学家许倬云曾经写过一本很有意思的书,叫做《汉代农业》。该书中有一个有趣的概念,叫做“Z活动”,指的是在农闲季节,农户将精力投入到与农业无关的活动,又分为供自己消费的F和直接出售的Z两部分。F部分和Z部分之间的比例,是与市场网络的发达密切相关的。当市场发达时,农民在农闲时的活动就更多地偏向Z部分,当市场网络不发达时,农民在农闲时期的活动就偏向F部分,也就是不向市场出售,主要供自己消费的农副产品。而市场网络的发达程度,又往往取决于农民所生活的农村地区与城市之间交往的密切和活跃程度。渭河流域、黄河平原及淮河上游各郡国,也就是畿辅地区(今陕西中部)、河内(河南北部)、河东(山西西南部)、上党(山西东南部)、赵国(山西中西部与河北中东部)及太原(山西中部),都是城市发达和市场发达地区,也是土地兼并最严重的地区,被称作是基本经济区。

  

   许倬云在这本书中收集和列举了西汉和东汉时期的农民起义,列了两张表格,结果发现一个特别有意思的现象,就是这些起义都发生在基本经济区之外的地区,只有三个例外。最容易爆发起义的地区位于今河北、山东、安徽与湖北省,它们都在陕西-河南中心地带的边缘。这是因为,“基本经济区集中了最大的城市中心与最大数量的消费者,由于能利用发达的市场体系,当地农民的生计是能够得到补充的。”

  

   当前我国城市发展和市场经济发达的广度与深度,当然已经远非汉代所能比拟。当时农村的工商业,主要局限于农闲时期生产的多余农副产品。改革开放之后,中国农村的乡镇企业则远远突破了这个限制,变成了专业化和产业化的工业生产。以北上广深为核心各自形成的超大规模城市集群,例如长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群,都相对有效地整合和带动了周边的中小城市和农村地区,从而形成区域化的经济圈和市场网络,形成区域性的市场化资源整合和配置机制。

  

   更进一步说,中国近几十年新涌现出来的超大规模城市,几乎都是深度参与经济全球化,与中国世界工厂地位密切相关的城市。相对于中小城市,这些超大规模城市事实上既是国内周边广大区域的经济枢纽城市,同时也深嵌在整个国际经济体系之中,并发挥着日益重要的作用。由此造成的结果是,中国超大规模城市的工业生产不再仅仅是满足周边本地人口的日常生活需要,而是最大限度地追求利润,扩大再生产,并不断通过各种方式拓展市场的边界和范围,直至深入全球产业链和价值链之中。这意味着,超大规模城市由规模所带来的经济发展和繁荣并不局限于城市及其有限的周边本身,而是着眼于整个国家的发展和繁荣。

  

   三

   中国超大规模城市崛起带来的风险治理挑战

  

   中国超大规模城市崛起,既带来了重要的发展机遇,也带来了全新的挑战。2020年新冠肺炎疫情国内最初暴发地武汉,2021年7月发生特大暴雨灾情的郑州,都是最近十多年加速发展的中国新型准超大城市。

  

按照国务院2014年发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》(国发2014第51号文件)的标准,城区常住人口1000万以上的城市为超大城市,城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市。根据2020年住建部公布的《2019年城市建设统计年鉴》,我国总共有6个超大城市,分别是上海、北京、重庆、广州、深圳和天津;特大城市总共有9个,其中人口规模最大的是武汉,其他的包括成都、东莞、南京、杭州、郑州、西安、沈阳和青岛。一方面,我们看到,这9个特大城市的经济活跃程度特别高,最近十多年,城市规模扩张的速度特别快,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《民主与科学》2021年第4期
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