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徐湘林:中国政策过程中的科层官僚制与政治动员

更新时间:2021-12-14 11:20:09
作者: 徐湘林 (进入专栏)  

  

   “国家治理”的概念和研究范畴的提出,为理解中国现代国家形成与运行提供了可观察的经验研究基础。然而,国家治理作为一个宏大叙事尚未建立起可供经验观察的指导性理论,需要面向经验研究的中层理论——政策过程研究。其不仅包含公共政策内容分析,而且更加注重政策制定和实施过程中决定其政策内容和执行结果的各种影响因素的分析,可以成为考察和分析国家治理活动的一种经验研究途径。本文依据政策过程这一中层理论,观察分析科层官僚制和政治动员在中国国家治理中所发挥的重要作用,认为行政国家与政治国家相辅相成,是现代国家治理的一种正常现象。而政党作为政治国家主体,作为政治动员发起者、组织者以及协调政治与行政关系的体制机制,应该被重新认识。

  

   一、从政策过程和经验观察中理解中国现代国家

   如何理解中国现代国家,是中国政治研究中的重要议题。自政治学恢复重建以来,国内学术界相当一段时间受政治发展理论和制度主义的影响,这在很大程度上限制了我们的视野,主要原因有三:其一,我们默认了西方学者提出的“刺激—反应”的中国现代化进程的构想,因而把研究思路引向了西方式的一元现代化模式而忽视了多元现代化的可能性。其二,我们认可了制度主义的制度决定论,更注重政治制度的组织形式而忽略了制度运行的实际效果。[1]其三,受美国多元主义思潮和行为主义革命的影响,我们研究的指导思想偏重于以社会为中心而忽视了对国家问题的探讨。国家问题是政治学的核心问题。“二战”后因政治科学兴起而被美国政治学界研究者们忽视甚至摒弃的国家问题,在20世纪70—80年代被美国社会学界和历史学界的研究者们以“找回国家”之名重新拉入研究视野。随后,国家问题也成为比较政治研究领域所关注的理论问题。[2] 但国家问题并没有很快引起国内政治学界的关注,大多数学者仍然将注意力聚焦在民主发展和社会参与等社会实践问题上。与西方研究的关注点不同,中国有关国家问题的研究更加关注国家实际运行的治理问题而不是抽象的国家本质问题。“国家治理”概念和研究范畴的提出,很快扭转了中国政治学的研究兴趣。党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”列为“全面深化改革总目标”之后,以“国家治理”为主题出版的图书、发表的论文和召开的学术会议如雨后春笋般地涌现。

   由中国学者提出的“国家治理”的概念和研究范畴不仅更适合本土学者的人文关怀,也为本土研究的视野打开了一道门。相对于政治发展和比较制度的理论视角,中国的国家治理研究将更贴近中国现代国家的形成和运行的经验层面。但是,由于特定的原因,国家治理作为一种政治话语进入政治学学科领域之后,并没有形成一套学术话语,建构起自身的学术规范。由于缺乏规范,大多数相关研究只是借用概念与自己原有的研究勉强勾连,而在理论视角和实质内容上并无太多的关联。因此,国家治理的研究就像是一个开放的跑马场,谁都可以入场跑上几圈,然后带着光环离去。这样很难形成理论对话,影响了学术探讨的深入和知识积累。另一个问题就是我们已经借鉴西方描述现代化国家的各种理论太多,以至于我们更愿意运用现成的理论去框定经验现实而不愿意转换视角从经验现实中归纳出新的理论。因此,我们需要唤醒中国政治学的研究者,应该重新认识中国政治的本质和现实问题,在中国发现中国,在本土政治研究中理解本土政治。但当“国家治理”还只是个宏大叙事的场域时,我们借助其模糊概念是很难深入本土政治研究的。这就需要建构一些能连接宏大叙事和微观经验观察之间的中层理论。笔者在2004年就曾提出过这样的观点,并尝试将政策过程设置为指导中国政治体制改革研究的中层理论。[3]

   国家治理的各个方面的议题也需要中层理论。国家和社会的政治实践的本质是对社会的有形资源和无形资源的权威性分配。而在现代国家和社会中,这种权威性分配往往是通过制定公共政策和执行公共政策来实现的。因此,在一定意义上现代政治活动就是一个围绕政策制定与执行的过程。政策过程本身与公共政策分析不一样,公共政策分析更多偏重公共管理,是关于政策科学化的研究;而政策过程则关注的是政策制定、执行的整个动态过程,研究在这个过程中有哪些因素被卷入并产生了什么样的影响,以及这些因素如何影响了政策的制定、执行。本文提出中国的政策过程这一研究领域,一方面,旨在通过对中国政治实践中一些重要领域的深度观察来加强对中国现代国家形成及其特性的理解。实际上,关注中国的政策过程这一研究思路,从根本上看还是一个应该如何来看待中国政治的问题。这是中国政治学研究中引起非常多困惑的方面,学术界至今对于中国政治的发展过程及其性质仍然存在很多的争议。另一方面,旨在同西方学术界进行交流——不要只从政权形式或者意识形态出发来对中国政体定性,刻板地了解中国政治,而要多关注中国政治的实际运行状况和特征。要讲好中国的故事,其实关键并不在于我们对西方的理论掌握有多娴熟,而在于我们对中国政治的事实有多深入的理解。

   二、政策过程中的科层官僚制

   从政策过程的视角来观察和探讨中国现代国家治理,这将使我们的注意力更加集中于以下的问题:国家的政策是怎么制定出来的,又如何被执行,执行后的政策效果如何被评估和反馈给政策制定者?政策制定、执行、反馈的这一切都是通过什么样的机制在运行,又有哪些因素卷入其中并产生影响?尤其是在我们的改革过程中出现了哪些结构性的制约,又如何影响了现代国家建设中的基础权力的建构?具体而言,这些问题的最终指向都将引导我们关注科层官僚制和政党政治动员。

   科层官僚制被看作现代国家的一大发明。官僚组织的出现源于国家管理对于劳动分工的需要,国家管理的复杂化和管理事务范围的扩大化需要专业化和制度化的组织机制来提高管理效率和提升管理的专业水平。按照马克斯·韦伯的说法,官僚化行政体制是经济政治生活发展和复杂化的制度性后果,同时又使复杂的经济政治生活的持续稳定发展成为可能。改革开放初期,极力推动国家现代化发展的中国领导人就反复强调了干部队伍知识化和专业化的重要性和现代行政管理体系对于实现这一目标的重要性。20世纪80年代初开启的以理性官僚制的建设和完善为导向的中国政治体制改革主要体现在两个相互联系的方面:一是干部制度改革和干部队伍的建设,通过相应改革推动了国家政治精英从革命者向技术官僚的转换;二是国家行政体制的专业分工和制度化,通过持续不断的行政体制改革促成了有明确职能分工的科层官僚制理性国家的建立。在一定程度上说,干部人事制度改革和人才录用标准的变更为国家治理体系现代化提供了知识化、专业化的管理人才,机构改革和法制建设则为科层官僚制的建立提供了重要保障。因此,我们可以说,改革开放的前三十年,中国经历了共和国历史上最为长久的、持续推进的现代科层官僚制建设并取得了很大成就。没有这一成就,中国就不能有效地治理一个现代化的国家,也就不能有如今中国的社会经济高速发展的成就。

   当然,科层官僚制也有自身无法克服的矛盾和问题。有些问题是官僚行政系统自身特征衍生出来的,有些问题则是外部政治社会变化的挑战所带来的。

   三、政策过程中的政治动员

   政策过程并非只发生在科层官僚行政体系。公共政策的制定与执行过程说到底是政治过程。政治参与政策过程可以有多种方法和途径,但在现代国家的复杂社会分层和社会经济利益关系中,个体的政治参与都会显得微不足道。在革命年代,任何试图获得国家政权的政治组织都必须具有强大的政治动员能力,在抵御外敌入侵的战争中,重要的政治力量也需要以国家的名义和民族的立场来进行大规模的政治动员。即使在和平年代,政治动员也是政党整合社会阶层利益,推动社会经济发展,将自己的政治主张转化为国家政策的重要政治手段。

   需要说明的是,本文提出的政策过程中的政治动员概念与前些年兴起的政治运动研究热中的政治运动概念不尽相同。[4]简单地说,政治动员是一个更具归纳性的抽象概念,而政治运动则是更具描述性的具体概念。为说明问题,我们不妨先大致回顾一下政治运动的研究文献。这类文献可以分为两类:一类是党史党建专家的研究,另一类是历史社会学学者的研究。两个不同学科的研究大致都试图回答一个同样的问题:为什么1949年后的新中国还会频繁地开展一系列大规模的政治运动?

   有些研究把新中国成立初期政治运动频发的原因归结为以下几个方面:一是提高现代国家的生存能力;二是加强国家汲取社会资源的能力;三是巩固社会主义制度和进行社会主义改造;四是增强党的执政合法性。[5]这些说法固然有其历史依据和道理,却很难解释为什么政治运动在后革命时代还会延续很长时间。也有专家提出是因为后革命时代国家现代化进程受挫才导致了更加激烈的、旨在实现现代化目标的政治运动出现。总体而言,政治运动在后革命时代很长一段时间依然是中国共产党为实现崇高理想和光荣使命的得心应手的政治手段,政治运动作为政策手段被运用到了政治、经济和社会政策等方方面面。除此之外,也有人认为政治运动的功能还体现在建构群众的积极政治认同、政治社会化和弥补制度供给不足上。而这些都是新中国成立以后党面临的、亟待解决的重大问题。正因为政治运动在中国政治中发挥着如此特殊的功能,它才会被不断沿用并且形成一种组织记忆。这种记忆可能会暂时“消失”,但又会在适当的时机被激发出来,拥有潜在的生命力。当然,政治运动也有很强的负面效应——政治运动的激进化和打击面扩大化会对社会其他方面造成难以逆转的伤害;粗放的运动式治理会带来高额政治与行政成本;正常的法制化、制度化进程遭到破坏;还容易导致意识形态极端化、教条化。

   如果说上述党史和社会主义史学家关于政治运动分析还具有一定正面肯定的历史结论的话,那么,一些历史社会学的研究就具有一些负面的看法。冯仕政的经典研究把频发的政治运动与中国的政体形式联系起来,认为政治运动只不过是革命教化政体发动的国家运动,具有革命时代非常规、非制度化体制的重要特征。[6]怀默霆则认为运动式治理的盛行与中国官僚体制失败有关。[7]周雪光从组织社会学的分析角度把运动式治理与孔飞力对清朝政府干预“叫魂”的做法联系起来,凸显出运动式治理在一种文化意义上的延续与传承,并把运动式治理视为中国国家治理面临困难、失败和危机时的应对机制。[8]周飞舟通过对“大跃进”的研究把政治运动同中央集权和国家对社会资源的垄断联系起来。[9]不容否认,以上文献所述的观点和结论都有一定的道理和事实依据。而且这些文献试图以“局外人”的视角来分析事实以体现分析的中立性,但研究中不预设立场的证据依然不够充分。而在事实上,这些文献也似乎存在着美国学者沈大伟“收缩和调试”分析的局限。[10]中国共产党在实际政治生活中的强大政治动员能力在文献中被大大低估了,而所谓体制上的缺点却在很大程度上被放大了。

   四、政治动员而不仅仅是政治运动

我们能否把通过经验性观察得出的中国政治体制所呈现的“运动型”特征上升为一个学术概念,这是一个值得思考的问题。我们确实需要一个更加抽象和一般化的概念来帮助我们分析中国政治中的运动式治理方式以及它的延续和变迁。以往常用的政治运动(political movement)更多的是一种描述,很难被称为学术概念。相较而言,政治动员(political mobilization)的概念应该更为恰当一些。从两者的关系来看,政治运动是为了完成特定政治目标而发动的群众运动,作为一个名词偏重于指代运动本身的内容、规模、方式和效果;而政治动员则是指通过政治手段达成的有目的的资源整合和运用,亦即为实现政治目标所进行的政治力量的动员和整合。进一步而言,(点击此处阅读下一页)


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