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徐湘林:中国政策过程中的科层官僚制与政治动员

更新时间:2021-12-14 11:20:09
作者: 徐湘林 (进入专栏)  
政治动员可定义为国家权威机构或特定政治领导(群体),以某种系统的价值观或信仰,说服、诱导或强制本政治团体成员和其他社会成员的认同和支持,引导其自愿服从和主动配合,以实现特定政治决策规定的目标和任务的行为过程。从两者之间的差异来理解,政治动员概念所包含的内容和意义要远比政治运动名词所能表达的内容和含义丰富得多,也深刻得多。如果说政治运动一词是描述性的,即对某类特殊政治行为的形式的说明,那么,政治动员一词则是概念化的,它既包含了这种行为的形式,也包含了其行为所能达到的能量。所以,我们可以将政治动员的形式以及所能整合的政治力量的规模和持续性等变量纳入其中。这也是现代化理论的一些学者将政治动员能力和水平纳入现代国家标准的一个考量指标的原因。因此,对政治动员问题的研究探讨的理论意义要远远大于政治运动的研究意义。如果我们能够将研究视野从政治运动提升到政治动员的含义上,我们将会对中国共产党在国家治理中的地位和政策过程中的重要作用产生新的认识。

   从政党的宗旨和组织原则等方面来看,中国共产党并不是西方意义上的选举型政党。作为一个以发动革命为宗旨的、有严密组织原则和大量规章制度的政党,中国共产党在组织上就具有政治动员的政治“基因”,党的组织建设的原始过程实际上都与政治动员息息相关。从建党开始,对社会的政治动员能力的诉求就一直植根于中国共产党的组织原则、革命目的和组织记忆中。在党的整个运行过程中,它的功能设置、组织设计、人员选用都与政治动员密切相关。因此,在后革命时代和国家经济建设阶段,中国共产党一直都沿用了政治动员这一政治传统来推行不同时期的主要政治和经济任务。即使在改革开放初期,党的政治决议决定今后不再运用大规模政治运动来推动党的政治和经济政策,但是在全国政策执行遇到重大阻力时,政治动员的某些工作方式和组织手段依然会被用来推动一些至关重要的政策落实。[11]

   一个客观存在的事实是,中国共产党从来没有真正放弃过也很难轻易放弃这种深植于组织内部并伴随组织一路发展壮大,渡过重重难关的重要的政治遗产。从这个角度来看,关于政治动员的研究需要回答好以下三个问题:第一,若政治动员在现代国家建设中依然发挥着强大的功能,它是否应该在现代政治的环境中继续存在?第二,如果政治动员是一个不可取代的中国特色,那这种“特色”的发展演化趋势是什么?第三,政治动员作为一种体制如何才能自我完善并同现代国家发展和官僚行政体制共存和相互适应?

   五、科层官僚体制与政治动员的共存与互动

   如前文所述,从国家治理体系的制度化和专业化角度来看,改革开放以来,中国的科层官僚行政体系已经形成。通过干部制度改革和“干部四化”建设,国家实现了从革命家向干部/技术官僚的干部队伍转换。通过推行连续的行政体制改革和法制建设,国家治理体制走向了理性化和制度化。这两个变化推动了专业性、制度化的中国干部/科层官僚制的长远发展,形成了依法治国、依法行政的政治氛围。政府部门进行了大刀阔斧的机构改革,精简了部门机构,调整了职能范围。随着职能部门专业性和制度化程度的提高,政府职能部门依据规范化的规则和程序模式,在国家政策制定过程中发挥了越来越重要的专业作用和影响力。

   科层官僚行政体制的建立和发展无疑是中国共产党为了实现国家现代化,有效管理日益复杂化的社会经济体系所作出的努力的一部分。与过去相比,将更多的政策制定、评估、执行和反馈的工作交给政府部门,更多地运用制度化程序和法律手段管理社会经济事务,这并不意味着中国共产党在国家的权力和地位的收缩。党在国家大政方针和发展战略选择等方面仍然处于无可替代的地位。同时,在复杂的政策执行的很多环节,我们依然能看到党的领导和组织在发挥着关键性作用。我们通过这几年在地方政府的走访发现,党的政治动员体制在许多影响面较广、执行难度较大的政策执行过程中越来越多地发挥着关键性的促进作用。从自然环境保护、违章建筑整治拆迁、城市社区建设、消除贫困人口到廉政反腐、行政审批制度和“放管服”改革、督查监管等政策领域都可看到党的动员体制的强化。

   这就让我们看到了中国国家治理现代化进程中的一种特有的现象,即科层官僚行政体制和党的政治动员体制的共存与互动:一方面,国家治理现代化强化了政府的科学决策和依法行政,提升了行政科层技术权威,强化了行政科层的独立性;另一方面,我们也看到“运动式治理”和政治动员的强势回归。这一现象是那些奉行组织社会学原理和科层官僚组织理论的学者们难以理解的。然而,这就是中国国家治理体系和治理能力现代化中的客观事实。我们又应该如何来理解和评价这样的一种事实呢?

   为了理解上的方便,我们也可以将政党政治动员体系与科层官僚行政体制的关系与我们传统上讨论的党政关系联系起来理解,但不能把前一种关系与后一种关系简单等同起来。党政关系的内涵相对比较复杂,边界也比较模糊,政治动员体系与科层官僚行政体制的关系相对简单并比较清晰。我们可以将政治动员看作自上而下专断性权力的一种运用。专断性权力最突出的特点,就是其应用无须同社会进行例行化协商。这种权力运用技术形成于革命时期,在新中国成立之后被继续沿用。新中国成立以后专断性权力的运用是比较频繁的,进入改革开放时期后有明显的弱化,主要体现在强度的减弱和范围的收缩上。但是在中国经济社会发展到一定程度的新时期,专断性权力运用频率有很大提升。当然,与改革开放之前相比,新时期政治动员的权力运用在技术上已经有了很大的改善。也就是说,随着时代的变化,这套权力技术也在不断地更新换代,在更加优化的层次上被重新激活。可以说,政治动员作为专断权力在政策过程中的运用将会在很长的一段时间中继续存在。与此同时,专业化、理性化的科层官僚行政体制也在政策过程中发挥着不可替代的作用。中国人口众多、幅员辽阔,要实现有效的分层管理,必须依靠一套理性化的、从中央到地方延伸开来的体制。所以,在中国的政治发展中,这两个体制是并存的、共融的,但两者在组织逻辑上又有很大的差异。比如政治动员的运行是问题取向和目标导向,旨在通过集中动员、目标管理来有效解决问题和达成目标;而官僚科层组织的运行则属日常运作。很明显,两者之间存在着诸多的差异,但两者都长期存在于国家治理的体制内。

   在观察中国政策过程中的政治动员的客观事实的同时,我们也要看到政治动员会出现的困境。从积极的层面上看,政治动员作为一种行之有效的权力技术确实能够打破科层制的僵化,整治官僚体制的低效率,拆除部门之间的利益壁垒,协调各部门的工作,增强政府政策部门的回应性等。除了克服科层官僚行政体制的“官僚主义和形式主义”等弊病之外,政党政治动员还可以整合政策资源,改善政策环境,消除社会反对势力,实现艰难的政策目标,比如反腐败、治理环境污染和消灭贫困等。然而,作为产生于革命年代的政治动员,早期粗放的大规模政治运动的方式方法,也给国家和社会造成损失。此外,政治动员作为专断权力运用的技术,在相当程度上同法制化和制度化的行政体制逻辑是相违背的,如果不加以规制,很容易被误用滥用;因此,必须对它进行适当的约束,而制度化和法制化的科层官僚制恰恰是一个可选的制约因素。在现实政治生活中,我们也反复观察到了政治动员和科层官僚制的相互配合、制约。对于国家治理现代化的推进和社会整体治理水平的提升,中国共产党也在理论和实践中不断寻找着政治动员体系与法制体系的契合、制约路径。因此,政治学以及相关社会学学科应该积极参与其中,在相关领域开展深入研究,提供经验性知识,为不断改进、优化两套体系的互动模式作出贡献。

   总而言之,在现代国家治理中,科层官僚行政体制是最重要的政府管理的组织和制度形式。但一个纯粹的行政国家是无法推动社会变革和应对重大社会危机的,为满足国家治理的基本需要,必须有一个具备足够政治动员能力的政治力量来整合国家资源去面对重大挑战。这次新冠肺炎疫情的中国应对就是一个很好的例子。如果我们把科层官僚行政体制看作行政国家,把政治动员体制看作政治国家,那么行政国家与政治国家是相辅相成的。行政国家是管理技术型的;政治国家则是政治动员型的。在国家治理的政策过程层面,政治动员体系和科层官僚制并存也许是现代国家治理的一种正常现象。在现代国家环境下,政党无疑是政治国家的主体,而政党作为政治动员的发起和组织者以及协调政治与行政关系的体制机制,应该被如何重新认识,这是政治学学者们应该进一步深入探讨的问题。

  

   注释:

   [1]徐湘林:《中国的转型危机与国家治理:历史的比较》,《复旦政治学评论》2011年辑刊。

   [2]张长东:《比较政治学视角下的国家理论发展》,《北大政治学评论》2018年第1期;黄冬娅:《比较政治学视野下的国家分殊性、自主性和有效性》,《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2009年第4期。

   [3]徐湘林:《从政治发展理论到政策过程理论:中国政治体制改革的中层理论建构》,《中国社会科学》2014年第4期。

   [4]赵鼎新:《社会与政治运动讲义》,北京:社会科学文献出版社,2006年;王蔚:《现代化视野中的当代中国政治运动研究》,北京:中国社会科学出版社,2010年。

   [5]王蔚:《现代化视野中的当代中国政治运动研究》,北京:中国社会科学出版社,2010年。

   [6]冯仕政:《中国国家运动的形成与变异:基于政体的整体性解释》,《开放时代》2011年第1期。

   [7]Whyte, Martin King,1973, “Bureaucracy and Modernization in China:The Maoist Critique,” Amerian Sociological Review 38, pp.149—163.与怀默霆不同,笔者并没有把两者视为因果,而是把它们视为一个持续互动、相互影响的整体。

   [8]周雪光:《运动型治理机制:中国国家治理的制度逻辑再思考》,《开放时代》2012年第9期。

   [9]周飞舟:《锦标赛体制》,《社会学研究》2009年第3期。

   [10][美]沈大伟(David  Schambaugh):《中国共产党:收缩与调适》 ,吕增奎、王新颖译,北京:中央编译出版社,2012年。

   [11]徐湘林:《后毛时代的精英转化和依附性技术官僚的兴起》,《战略与管理》2001年第6期。

  

   徐湘林,北京大学政府管理学院、北京大学国家治理研究院教授。

   本文系根据2021年5月21日北京大学中国政府研究中心“赵宝煦学术基金”讲座录音整理,原发《中央社会主义学院学报》2021年第6期。

  

  


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