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彭峰:中国环境法法典化的困境与出路

更新时间:2021-12-13 10:10:36
作者: 彭峰  

   摘要:  中国环境法法典化的讨论始于2003年,在第一阶段《环境保护法》修改的讨论中,放弃了法典化方案。现阶段看,我国环境法典编纂的实质性条件没有发生根本性变化,环境法体系正在经历大的调整与变革。法典化的实质是法律渊源的理性化,其本质在于确保法律的“可达性”;其核心特征为体系性。大数据时代,法律数据库的建设替代了传统意义上法典的载体——“书”的功能,搜索方式的改变带来了法律研究方式的变革,“可达性”得以更好的实现。环境法在体系性上面临着生态环境法律体系不定型,党政联合规范性文件与环境法难以区分,生态环境立法中价值多元、难以统一和融贯,生态环境管理体制的结构性变化,以及环境法典边界模糊等困难。出路在于:其一,汇编型法典编纂;其二,在生态环境领域,放弃法典化的立法技术方法,回到单行法立法思路,即加强生态文明、生物安全类单行立法,以生态文明理念为起点,重新建构新的生态环境法规范体系

   关键词:  环境法 法典化 困境 体系性 生态文明

   一、引言

  

   2014年党的十八届四中全会作出关于全面推进依法治国若干重大问题的决定,对编纂《民法典》作出部署,十三届全国人大三次会议于2020年5月28日审议通过了《民法典》,这是新中国第一部以“法典”命名的法律,2021年1月1日正式施行。同年3月,习近平总书记在《求是》杂志发表《坚定不移走中国特色社会主义法治道路为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》的文章,指出:“《民法典》为其他领域立法法典化提供了很好的范例,要总结编纂《民法典》的经验,适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”[i]早在2018年,习近平总书记在《建立健全中国特色社会主义军事政策制度体系》的讲话中,已经明确提出了军事法规法典化。在此背景下,编纂“行政法典”“教育法典”“反腐败法典”“知识产权法典”“海洋法典”“公共卫生法典”“商法典”“经济法典”“证据法典”“社会法典”“劳动法典”等建议被提出。[ii]在环境法学领域,编纂“环境法典”形成了一定的研究热潮。此外,习总书记也指明了另一条立法思路,即“要积极推进国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险、涉外法治等重要领域立法,健全国家治理急需的法律制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度,填补空白点、补强薄弱点”。[iii]“生物安全、生态文明”是新阶段立法或修法“补短板”的重点领域。环境立法的方式该作何选择?我国环境法是否有条件法典化?本文将回顾我国环境法法典化的两次讨论,指出当前讨论的核心争议在于是否要编纂体系型的法典。文章借助法理学的洞见,分别从法体系的融贯性、完备性和整体性三个角度考察,指出体系型法典并不适用,提出汇编型作为环境法典模式的一种可能。

  

   二、环境法法典化讨论的历程

  

   我国法学界有关环境法法典化的集中讨论主要发生在两个时期:第一个时期始于2003年,以2014年修订的新《环境保护法》的通过为止;第二个时期从2017年吕忠梅向全国人大提交《环境法典》的立法建议开始至今,学者们逐步重新关注这一研究主题。通过中国知网以环境法法典化为主题的搜索,从2004年到2021年,相关学术论文71篇,硕博士论文9篇(不包括未公开硕博士论文),呈现两个研究高峰,也与两个阶段研究状况起伏的时间节点相符合,第二阶段对该主题的重新关注与中国法学会环境资源法学会的直接推动密切相关。从环境法法典化学术研究趋势中可以看出,2006年至2011年为第一个研究高峰,但相比较而言,第二阶段的2018年至2021年重新进入高潮期,研究论文已呈现翻倍的增长。

  

   环境法法典化第一阶段讨论缘于第九届全国人大环境与资源保护委员会(以下简称“环资委”)在2003年2月24日提出的设想。环资委在第三十二次全体会议通过的工作报告中提出:“今后一段时期,环境与资源保护立法工作的主要任务是,坚持依法治国的方针,加快立法步伐,提高立法质量,力争在二十一世纪头十年,基本形成和完善我国可持续发展的法律体系。从立法体系来看,逐步向制定统一的环境法典过渡。”[iv]2005年时任环资委主任毛如柏提出:“在立法框架上,应当在条件具备的情况下,研究探索编纂环境法典。”[v]为了对环境法法典化的必要性开展研究,环资委会同最高人民法院、最高人民检察院以及国家发改委、国家环保总局等14个部门联合启动了“世界环境法汇编”项目,汇编了美国、欧盟、澳大利亚、日本、加拿大、新西兰、英国、瑞士、俄罗斯等发达国家环境与资源法律文本,内容涉及大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜、城市和乡村等方面的法律法规。[vi]

  

   在此背景下,环境法学界开始了环境法法典化的研究。第十届全国人大环资委一经成立,于2003年3月25日召集部分在京环境法专家就本届人大环境与资源保护立法工作召开座谈会。[vii]2005年2月21日,环资委在北京举办“中国环境立法座谈会”,集中讨论了《环境保护法》的修改问题。[viii]蔡守秋向会议提交了《关于编纂〈中华人民共和国环境资源法典〉的思考》的建议,经过论证研究后,第十一届全国人大环资委主任汪光焘提出了《环境保护法》的“有限修改”方案,标志着环境法法典化方案被放弃,即“2010年末,环资委按照常委会的要求,对《环境保护法》进行评估后,明确提出‘有限修改’思路以及三个重点、八项制度的修法目标。‘三个重点’是指修改《环境保护法》要适应环境保护工作当前需求,着重解决环保法律衔接问题、消除环保法律之间不一致、提高法律有效性;‘八项制度’是环境影响评价、排污收费、限期治理、公众环境权益、环境标准、环境监测、跨行政区域污染防治协调和人民政府环境质量责任等八个方面的制度内容以及法律责任中的相关条款进行修改”。[ix]

  

   此后,环境法学界的研究转向聚焦于如何修改《环境保护法》。当时环境法学界存在一种共识,认为《环境保护法》存在一定程度的“空心化”问题,即其他环境资源单行法律对《环境保护法》的延伸和细化,给该法带来了所谓的“空心化”,因而一些条款与单行法的条款相重复,假如删除处于这种状态的条款,该法就会出现很多“空洞”。[x]基于此,学者们提出:其一是“环境基本法”方案,即将《环境保护法》作为国家基本法由全国人大通过,以提高法律效力,强化其对单行法和法律实施的指导作用。[xi]其二为“环保事业基础法”方案,即“以立法克服资源环境领域中的‘政府失灵’,将规范和约束有关环境的政府行为作为《环境保护法》修改的重点内容”,该方案在2014年该法修订中被采纳。[xii]

  

   编纂环境法典的必要性是什么?在第一阶段的论证中,主流观点认为环境法发展的方向是法典化,[xiii]但时机还不成熟。“适度法典化”观点被提出,即我国环境法当前仍处于单行法向基本法发展阶段过渡、升级的基本现实,追求一种结构严密、事无巨细、全面包揽的大而全的法典是不能编纂出来的,即便编纂出来了也是脱离中国环境法治现实需要的,因此建议“适度的法典”+单行法并行。[xiv]同时期提出的还有“形式性法典化”方案,亦认为,“从大陆法系国家环境法发展轨迹看,环境立法模式是从单行法到框架法到法典法的过程。框架法是法典法的初级阶段。对于停留在单行法模式阶段的我国环境立法,其发展阶段决定了仍不具有法典编纂的能力和条件”。[xv]

  

   现阶段的研究始于2017年,吕忠梅向全国人大提交了“将环境法典编纂纳入十三届全国人大立法计划”的立法建议,目前,可分为“倡导派”与“保留派”。“倡导派”积极推动环境法典编纂计划的实施,大多数学者在论证环境法是否需要法典化时,倾向于将环境法典作为解决我国环境问题恶化,解决环境法律体系内部冲突、不一致、不协调、缺乏融贯性的良方。主要观点认为,经过近四十年的发展,环境法律体系的框架已经基本形成,环境保护主要领域已经基本实现有法可依,然而,环境质量总体恶化趋势尚未得到根本遏制、环境纠纷仍不断增加,这与我国现行环境立法所采取的分散式立法模式密切相关,消解此一弊端的有效路径就是编纂环境法典。[xvi]除以上核心理据外,也认为从践行习近平法治思想和生态文明思想方面,环境法典是重要途径之一,是形式理性与实质理性的内外统一;[xvii]政治上,法典化有利于增强国家的政治影响力,对内强化环境保护的政治意义,对外提高国家的政治影响力;[xviii]立法技术上,提升环境资源立法的体系性、科学性、开放性等。[xix]

  

   与此形成鲜明对比的是,“保留派”对现阶段编纂环境法典持保留意见,认为时机仍不成熟、法律体系还不健全,尚需不断探索和构建,[xx]而法典编纂是以法律体系、结构、内容相对成熟稳定为前提条件的。其实际困难在于,其一,庞杂的法律、行政法规、地方性法规和部门规章等难以编纂在一起;其二,编纂后至少仍然存在法典与行政法规、地方性法规的协调问题;其三,法典作为国家各项建设事业的保障工具,要随着这些建设事业的发展变化而不断地发展变化,生态文明建设在发展之中,相应的法律也应当在不断的变化发展之中,难以通过法典编纂来固化。[xxi]此外,有观点从行政法典编纂的基本原理论证了行政实体法规范,如市场监管、治安、海关、税务、卫生、食品药品、生态环境、自然资源、科技、教育、网络信息等实体法规范分散、体系庞大,难以法典化。[xxii]其他观点也集中于:一是我们处于社会背景的大变革时代,一个不定型的社会,环境法典无法追逐快速的社会变化;二是从单行法律的发展角度看,中国环境法基本的体系架构还不清晰,边界依然没有定型;三是不具备编纂环境法典的理论基础,法教义学仍然缺乏共识,理论体系的资源仍显不足;四是如果环境法典编纂以环境权为核心,环境权地位仍不明确;五是生态环境行政管理体制分散限制了作为一项立法工程的法典编纂;六是立法成本的考量问题;[xxiii]七是环境法法典化追求的稳定性不符合生态环境自身的特性,法典化将会加剧环境法危机。[xxiv]

  

   可以看出,双方争议的焦点在于:其一,生态文明法律体系形成的标志或标准是什么?其二,“法典”作为一种立法形式,与单行法的立法形式相比较,是否在应对环境问题的实际法律实施效果上具有明显的优势?相较于第一阶段研究热潮,学者们主张进行法典编纂的理由基本没有新的变化,仍然停留在环境资源立法的碎片化困境导致法律实施的困难,体系化思路缺失导致立法选择摇摆不定,环境法法典化的核心目的可归纳为一体化、体系化、科学化、可达性等。[xxv]

  

体系型法典指法典化并不是对现有的法律规则进行简单的汇编,而是形成一个理性化的体系,在我国以《民法典》为代表。[xxvi]登特列夫在《自然法法律哲学导论》中指出,“自然法的头一个伟大成就见于法律的固有领域,也就是见于具有普遍效力的一个法律体系的奠基”。[xxvii]古代法典的代表,查士丁尼编纂的《罗马法大全》在性质上十分类似于拼花艺术的一部法律汇编,[xxviii]但自然法是它的拱顶石,[xxix]“它建立了一个无与伦比的完整而和谐的法律体系,这是一个永恒成就;一套法律意图以本身的固有价值作为其存在之基础,而不以其强制力为基础,这是人类历史上独一无二的实验”。[xxx]因此,欧洲法制史上,第一次研拟出来的法体系即《法学阶梯》,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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