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彭峰:中国环境法法典化的困境与出路

更新时间:2021-12-13 10:10:36
作者: 彭峰  
法体系的追求,在于表述和教学的目标。[xxxi]在最一般的意义上,法律体系是法律要素以一定的结构联结而成的整体,讨论的焦点集中于要素问题,即法律体系的基本构成单位;以及结构问题,即这些要素以何种方式相互联结为一个整体。[xxxii]法律体系由规则(外部体系)与原则(内部体系)构成,法律规则之间根据效力关系形成特定的阶层构造;法律原则之间根据内容关系形成客观价值秩序的统一体。[xxxiii]

  

   一部体系型法典虽然不能等同于法体系,却应该满足法体系的基本要求,既实现融贯性、完备性和整体性。在价值上,融贯性要求体系性法典实现评价无矛盾。在结构上,完备性要求它可以包括所有环境法规范。在与其他法律渊源的关系上,整体性要求该法典与党政联合规范性文件或其他法律规范明确区隔。下文将逐一审视这种法典形式是否可能适用于环境法领域。

  

   三、环境法与价值融贯性

  

   一些学者认为,中国共产党第十九次全国代表大会与第十三届全国人民代表大会相继将“生态文明建设”写入《中国共产党章程》和《宪法》,国家对“生态文明”的重视标志着作为生态文明建设重要内容和制度保障的环境法典,已经具备编纂所需的基本政治共识。[xxxiv]这一论证逻辑在于将国家对生态文明的重视等同于环境法法典化的证立。中共十八大以来,以习近平同志为核心的党中央站在坚持和发展中国特色社会主义实现中华民族伟大复兴的战略高度,立足于构建人与自然和谐共生的“生命共同体”,提出了系列生态文明建设的新理念新战略新举措,形成了习近平生态文明思想。[xxxv]国家对“生态文明”的重视和强调并不能从理论与实践层面[xxxvi]直接推导出法典编纂比单行法模式更优的结论,[xxxvii]特别是习近平总书记强调,“要加快推进生态文明等重点领域的立法”[xxxviii]的背景下。因为,法典编纂只是立法技术中的一种,他无法承载过多的功能,“从功能上,单独的法规与包罗万象的法典并没有根本的不同。两者都是对现行规范的阐述和系统化,它们又都是期望矫正以往实践的一种审慎确定的新起点”。[xxxix]相反,生态文明思想中提出“人与自然生命共同体”理念,标志着我国生态环境立法将开启新的转型时代,《长江保护法》等新的单行立法开始逐步嵌入了这一价值理念,可以预见之后的单行法起草和修法过程中均会逐步进行理念更新,远没有到达可以法典化的稳定程度。

  

   法律体系的融贯性表现在同一体系的法律原则之间形成价值的统一体;同一体系的法律原则能对法律规则形成支持与证立,达致表述与价值、文义与目的统一;在法体系中,原则与原则之间必须融贯,即它们在抽象层面不能发生明显抵触;这种规则一原则体系不仅追求形式正义,也追求实质正义。[xl]有观点认为环境法律的价值融贯性缺失是我国环境法律体系化困境之一,建议以环境价值融贯性为核心建构环境法的内在价值体系,生态文明需要一个以生态环境价值为核心价值,以生态环境公共利益保护为核心诉求的法律体系。[xli]

  

  

  

   一部法律中立法目的条款的功能主要在于确定其价值目标,法律可能覆盖范围宽窄不等,调整的法律关系范围广泛,条文数量繁多,不但自身有其目的,而且其下的每一编、章、节甚至条都有各自特定的价值目标,而立法目的条款所表述的内容则有别于这些具体的目的,它是关涉整个法律文本、对其他法律条文都具有指导或规制作用的总目的。[xlii]每一编、章、节甚至条所呈现的各自的特定价值目标,都需要服从于总的立法目的。当我们梳理生态环境单行法立法目的条款可以发现,其价值内涵范围之广,包括国家安全、环境保护、健康(人体/公众)、海洋权益、公共卫生、可持续发展、人类命运共同体、生态安全、生态文明、生物安全、维护土地公有制、资源保护与合理利用等。其价值不仅有安全价值[xliii]、自然或环境的价值[xliv]、当代人与后代人的价值[xlv]等,也涉及个人人身与财产利益、公共环境利益、社会整体的经济利益等,且这些价值并非“同质”。可能出现某一价值体系内部,以及不同的价值体系之间的冲突,法律中的具体条文设计则需要对这些价值进行调和,从立法技术的角度而言,对于环境法典编纂,这种价值调和是难以完成的。在多元价值难以统一和融贯的情况下,难以形成一套法律原则,内部体系的融贯性难以达到。

  

   四、环境法与结构完备性

  

   完备性也是法典化的核心特征之一,指法典应汇聚所有的相关法律规则,而非与所涉领域的特别法规则共存,这一特征要求利用法典化的政治机遇,尽可能地将具有关联性的规则纳入,实现法典化过程收益的最大化。[xlvi]立法完备性是法律规范体系是否完备的表现形式,是对法律规范体系形式的要求,完备的法律规范体系对规范性法律文件的制定要求构建以宪法为核心、上下有序、内外协调,各部门法和同一法律部门不同层级的法律规范之间协调一致、有效衔接、价值融贯、调控严密的法律体系。[xlvii]环境立法因为其自身的问题导向性、领域的广泛性、与其他部门法的层次性重叠[xlviii]等特点,使完备性的追求变得艰难。

  

   (一)“环境法”的变动内涵

  

   环境法的法典编纂编什么?大多数学者所指向的法典编纂是对环境法律、行政法规、规章等规范进行的编纂,[xlix]也有还应包括司法解释的观点,[l]这基本是不可能完成的任务。私法法典化的基础在于民族精神与社会习惯,具有相对的稳定性,即使如此,在飞速发展的现代社会中也出现了解法典现象;而公法涉及公共利益与公共政策的确定,是情境化的,更趋向于一事一议的,多重价值共存的、多变的状态,法典化显得异常困难。

  

   环境法学者习惯以法国《环境法典》作为参照进行比较,将法律与法规纳入编纂的范围,这需要去对比各国在立法体制与立法权分配上的本质差异。根据法国1958年《第五共和国宪法》第34条和第37条规定,中央层面的立法权被各自分配到了立法机关与行政机关,法律与行政立法各自拥有独立宪法地位;然而,法制定与法执行层面依然没有分离,属于单一的立法分离型结构;第34条规定法律只可以制定哪些事项,第37条规定除法律事项外都是行政立法的权限。[li]显然,法国的编纂经验不能直接套用到我国的实践中,在我国是难以实现的。

  

   特别在环境事项的领域,我国2015年修改《立法法》,扩大地方立法权后,基于现行《宪法》分散配置立法权的总体倾向,《立法法》关于法律保留的规定,我国立法体制中在此领域的行政立法应当具有创制性立法权限。创制性立法指在立法者尚未对某一事项进行规范的时候设立新的行为规则,规定新的权利义务。[lii]环境法学界有观点认为,“我国环境立法采取国家法律与行政法规、部门规章和地方性立法相结合的分散立法方式。这种方式在短时间内针对具体事项有立法效率,但当不同阶段的诸多问题渐次显现时则会问题频出,尤其是立法的协调性难以保证”。[liii]然而,法典化是解决这种矛盾的唯一方法吗?这种分散立法方式并不是环境立法所独有,这是我国立法权分配模式所决定的,即其本质是法律与行政立法的划分问题,学术界可分为“依据说”“授权说”“职权说”等三种学说。[liv]环境立法的这种外部体系协调性问题的解决有赖于立法学学说提供一套法律与行政法规、部门规章和地方性立法各自权限的学说上的划分标准,而非法典化这种立法技术工具所能承受之重。

  

   将司法解释纳入法典范围是否可行?[lv]法典化的出现与立法者、司法者、法学家群体在一国内的权力构成密切相关。在普通法的地方,特定时期的某些国家,司法界成长为诸力量中绝对优势的群体,他们被认为是实质性的“造法者”,因此,一般认为普通法是由法官创制的,[lvi]这代表着这些国家中立法权无法战胜司法权,难以实现法典化。而中世纪与现代罗马法是由法学家创设的,法国革命时期的法律,绝大部分更是出自立法者之手,[lvii]在法国大革命前的很长一段时间里,司法界、立法界与学术界一直处于势均力敌的状态,三者中没有一种力量能够肆无忌惮地独领风骚。[lviii]法典化是在立法权与司法权的竞争中,立法至上主义与国家对立法权的绝对垄断紧密联系在一起的。将司法解释纳入环境法典编纂的范围,可能使我们陷入立法权与司法权的争斗中,并使我们从“民法典”式的大陆法法典走向普通法法典——仅仅是一个汇集。虽然19世纪末以后,美国各州也采用了各种法典,但却始终未孕育出欧洲大陆的那种法典编纂意识;而普通法系的制定法理所当然的须经法院解释适用后始成为法律,因而也不能与作为法律发展新起点的大陆法系制定法相提并论。[lix]

  

  

  

   最后,如果将我们的环境法律体系限缩到环境单行法律层面进行讨论,这一体系的发展也是不定型的,我们正在经历一个大量立法与修法时期。如果排除掉民法、刑法、诉讼法等其他部门法中与环境相关的法规范,与生态环境直接相关的单行法包括41部,以每十年作为分期,从1981年至2021年,考虑到本届全国人大还未完成的几部新的立法计划,如《南极与环境保护法》《国家公园法》《资源综合利用法》《黄河保护法》等,我们仍然处于一个高速立法阶段,并且我们进入了高频修法阶段,从环境法律体系过渡到生态文明法律体系远没有完成。在现阶段,我们时刻都在为了应对新类型的环境问题进行新的环境立法,每一部环境单行法调整的可能是一个或多个对象,诸多环境单行法之间的内在逻辑本身就是复杂和难以发现的。

  

   (二)环境法典的限度

  

   在第一阶段环境法法典化的讨论中,已经提出了实质性编纂[lx]、形式性编纂[lxi]的划分,以及适度法典化[lxii]的不同方案。法典编纂模式可区分为实质编纂与形式编纂,前者旨在通过创制一套互相耦合的规则来系统化地革新法律秩序,而后者则仅是针对现行法进行类型化的重述与汇集。[lxiii]适度法典化也被理解为主要指向以“法典法+单行法”为核心的法典调整范围的适度化和以“框架性实质编纂模式”为特征的编纂程度的适度化。[lxiv]有学者认为适度法典化的内核也体现为实质法典化。[lxv]

  

环境法学界较多人赞成的适度法典化方案,也需要考虑到单行法与法典之间关系的难题。德国有学者认为环境法律保护的对象遵循不同的原则,至少三类:其一为有些环境单行法保护特定的媒体,即所谓的媒体性保护;其二为着眼于防治从某些特定物质中产生的危险,即所谓的原因性保护;其三为一些单行法直接以保护动植物为目的,即所谓的生命性保护;只有很少一些环境法律遵循统一的原则。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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