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肖高华:冲突与协调:国民政府时期监察监督 与其他监督权限衔接疏论

更新时间:2021-12-08 10:13:19
作者: 肖高华  

   摘要:国民政府时期监察院行使专任监督职权,而其他机构从不同层面分别兼任各种监督职权。如何实现监察监督与其他兼任监督之间的权限衔接,时贤对治权内部层面监察院与其他各院、治权与政权层面监察院与国民大会、政府与政党层面监察院与监察委员会、中央与地方层面监察院与地方机构之间的监督权衔接问题,提出了一系列的主张。对这些制度主张的梳理与分析,能为国家监督制度体系的进一步完善提供某些参考。

  

   关键词:监察监督;兼任监督;权限衔接;国民政府时期

  

   基金项目:国家社会科学基金重大项目“近代中国监督制度资料整理与研究”(18ZDA199)

  

   中图分类号:D693    文献标识码:A    文章编号:1003-854X(2021)11-0078-10

  

   监察监督是国民政府时期的一种专任监督制度。以往学界已经取得了不少研究成果。① 当然,国民政府时期并非只有监察院及其监察使署行使监督职权,而是专任监察监督与行政监督、司法监督、立法监督、政党监督等种种兼任监督并存的。监察监督与其他兼任监督之间的权限衔接若何,目前学界对此关注不足。本文试图对各种监督权限的冲突与协调,进行一个较为系统的历史考察与分析,以便进一步深化对监察制度近代转型的认识。

  

   一、专任监察监督与其他兼任监督权限冲突之缘起

  

   国民政府时期,在监督制度体系构建中,专任监察监督与其他兼任监督之间存在着监督权限模糊及重叠与冲突现象,即治权内部关系上监察院与立法院、行政院、司法院之间,治权与政权关系上监察院与国民大会之间,政府与政党关系上监察院与国民党中央监察委员会之间,中央与地方关系上监察院与其地方机构之间存在着某些权限冲突。之所以存在着监察院监督与其他监督之间的权限冲突,其缘起主要包括以下几个方面。

  

   其一,監督制度近代转型中监督权本身的不断分化。在传统监督制度体系中监督权主要集中于都察院。随着监督制度的近代转型,监督权不断分化为监察监督、立法监督、行政监督、司法监督、政党监督等不同的监督类型。虽然这些监督都以政府机构及其官员为监督对象,但分属不同的机关,这是监督制度近代转型中的必然趋势。但是,在各种监督权的分化过程中,彼此之间的监督权限并非十分明晰。因此,“要把监察权与其他机关的监督权限划分清楚,而不使重复,删去不必要的职权,增加可以行得通的权力”②,成为时贤必须思考的一个重要课题。

  

   其二,受中华传统科道监督与近代欧美议院监督的双重影响。监察院监督制度体系构建,受到了中华传统监察监督与近代欧美议院监督的双重影响,导致在一些具体的监督权限划分上,存在着取法传统都察院制度抑或取法近代欧美议院监督的不同选项,成为监察监督与他种监督权限不清的重要渊源。传统科道制度下的监督职权,在监察院制度体系创设中并非完全一成不变地继承过来,譬如建议政事权、监察行政权、官吏考察权、会谳重案权、辨明冤枉权等监督权,则分别为行政、立法、司法等院行使,成为行政监督、立法监督、司法监督的内容。国民政府时期的监察院监督与欧美议院监督虽然性质不同,但议院监督对监察监督权限构架也有某些影响。如监察院行使建议权、同意权等带有立法化倾向的监督权,是取法欧美议院监督的结果。正如陈之迈所言:“监察制度是中国固有的,现在要把它和西方搬过来的配搭起来,与联络接合的关节是最重要不过的,所以监察院的问题是这个政府机构配搭联络问题,而这里的核心则是对于监察权范围的观念。”③ 监察监督在这种融会中西的过程中,自然容易导致监督权限范围不甚清晰。

  

   其三,受“以党治国”及“权能分治”原则的影响。监察监督制度体系构建受到“以党治国”及“权能分治”的影响,前者使监察院从属于国民党中央监察委员会,后者使监察院在名义上从属于国民大会,两者缺一不可。胡汉民指出:“党治下的政府,原受着党的监察,替国民办事的政府,原受着国民的监察,合这两方面的监察精神,实行而表现之,其专责则在监察院。……所以国民政府的监察院,是兼对党与人民负责的,二者必不可缺一。”④ 监察院作为国民政府时期的专任监督机构,从政府与政党的关系上要受中央监察委员会的指挥监督,从政权与治权的关系上要受国民大会的指挥监督。国民政府时期,监察院与中央监察委员会监督、国民大会之间存在着某些监督权限不明的情况。

  

   其四,时局的变迁及其政治体制的变化。监察制度体系构建在某种程度上受时局变迁及其政治体制变化的影响。监察院创设于“训政”时期,如何处理监察院与中央监察委员会之间的关系,是当时监察制度体系构建中的一项迫切任务。抗战时期,为了提升监察效能,增加了监察院的建议权,势必与立法院权限构成了某种冲突。在战时体制下各种巡视制度纷纷创设,除了监察院设立战区巡察团外,行政院也设立了政务巡视团,甚至各级党部、战区司令长官部、战区军法执行监部等机关纷纷设立针对战区的专门性监督机构。战时各种巡视制度的创设,导致监察监督与行政监督之间存在着极大的权限冲突,实现彼此之间的联络与衔接显得十分必要。“行宪”后,增加了监察院的同意权,进一步扩大了立法权之间的冲突;同时,随着国民大会的召开,如何处理监察院监督与国民大会监督之间的权限关系更是被提上议事日程。

  

   其五,各党派各部院以及中央与地方之间的权力角逐。监察制度体系构建中,各党派、各部院以及中央与地方之间的权力角逐,也影响到监察监督与其他监督之间的权限划分。就各党派利益而言,国民党推行五权政治,而民盟等民主党派仍然追求议会政治,五权政治与议会政治之间的交锋十分明显。民盟等民主党派主张设立国民委员会、国民大会委员会、国民议政会等国民大会闭会期的常设机构,监察院受其指挥与监督。此主张遭到国民党的反对而没有付诸实施。“行宪”后,民主党派人士又主张将监察院转变为欧美众议院,与立法院成为上下两院,达到“五权其名、上下议院其实”的目的,将五权政治转变为欧美式议会政治。这一主张自然也遭到国民党的激烈反对。虽然“行宪”后监察院拥有了同意权,但这种权力是受到限制的,仅仅限定在对司法、考试两院人员的任免范围之内,与欧美议院监督中的同意权不可相提并论。这样,国民党确保监察制度体系构建在五权政治范围之内。就各部院自身利益而言,监察院与立法院、行政院、司法院等之间,各自都力图确保自身的监督权限,彼此之间存在着冲突。譬如,监察院方面不断要求扩大监察监督权限范围,往往遭到其他部院的反对。还有,中央与地方之间的权益角逐也渗透到其中。譬如“行宪”后是否增加监察院同意权问题,不仅牵涉到监察院与立法院之间而且关系到中央与地方之间的角逐,因由任命制改为选举制后,监察委员的地方性特色加重。

  

   综上,国民政府时期,在监督制度体系构建中,因受监督权本身的不断分化、中华传统科道监督与近代欧美议院监督、“以党治国”及“权能分治”原则、时局的变迁及其政治体制的变化、各党派各部院以及中央与地方之间的权力角逐等多种因素的影响,监察院监督与其他监督之间存在着激烈的权限冲突。如何实现各种监督权限之间的衔接,时贤对此提出了诸多应对方案。

  

   二、治权内部之间:监察院与立法院、行政院、司法院之监督权限问题

  

   (一)监察院与立法院之监督权限问题

  

   监察院与立法院之间的监督权限关系,时贤从弹劾权、建议权、提案权、同意权等监督权的归属及其范围进行了探讨。

  

   其一,弹劾权归属及其范围问题。弹劾权在传统科道制度中为都察院的专属权力,在欧美议院监督中则专属下议院。国民政府时期设立监察院,弹劾权为其最主要的监察权。但是,弹劾权是否专属于监察院,抑或与立法机关共同拥有,成为时贤所思考的问题。王士荣主张仿照传统科道监督的做法,即弹劾权为监察院的专属权力,立法权不能兼弹劾权,以维护监察院的监察权威。在他看来,作为立法机关的议会,若兼有弹劾权,其最终结果必将滥用权力,阻碍行政权力的进行;同时,议会中的人员良莠不齐,免不了要利用弹劾权为其工具,“受贿赂有时谋与政府结合,以遂其私图,因之他们既走入政治漩涡,监察威信便扫地无余”。⑤ 陈柏心主张融会传统科道监督与欧美议院监督:监察院与立法院共同拥有对官吏违法与失职行为的弹劾权。其具体办法是,将监察院弹劾权的范围缩小,对人的弹劾范围限于政务官而不涉及事务官,对事的范围只限于违法行为而不涉及失职行为。在他看来,政务官的失职行为关系政策的得失,其判断应由立法院及各级地方议会负责,不必由监察院承担,以免导致监察院监督与立法监督之重叠。⑥ 国民政府时期,监察院弹劾范围包括官吏的违法与失职行為在内,意味着陈柏心等人提出的监察院与立法院共同行使弹劾权之主张没有被采纳。

  

   其二,建议权归属及其范围问题。传统科道监督中建议权属于都察院,欧美议院监督中建议权属于国会。国民政府时期在监察监督制度构建中,是否应该由监察院行使建议权,是否应由监察院与立法院共同各自行使建议权,文公直、江毓麐等人对此问题进行了探讨。文公直指出,监察机关由民选产生,可负代民建议之责,监察注重纠弹,既可弹劾、纠正弊政,自可建议敷陈良策。在他看来,既然监察院可以代表民众执行纠弹,自然也能代表民众建议政事;监察院“纠正秕政时,更宜指出其趋善之道,尤宜具有具体办法,始能去其弊而有善可从”。⑦ 江毓麐主张监察院应有建议权,其理由是:“行宪”后监察人员将由民选产生,监察机关将成为民意集团,对于行政司法之得失利弊关心尤切,不能不予以建议的机会;五权制度下立法院负单纯之立法责任,所有事前事后之监督权皆归监察机关掌理,自然应包括建议权在内;监察委员在平时监督中央行政,视察地方状况,对于一切兴革事宜有所掌握,“若畀以建议之权,在促进行政上之效率而言,尤有莫大之功用也”⑧。同时,文公直等人也考虑到监察院拥有建议权,难免会与立法院之间存在着分歧抵触之处,因而主张对监察院的建议权适当加以限制,使其无弊而有利。其具体办法是,监察院提出的建议案必须交付立法院决议,以维护立法院的尊严及其独立地位。在建议权权限划分上,这一办法有利于加强监察院与立法院之间的衔接,监察院有权行使建议权,于补偏救弊的纠弹案中能提出具体的建议。文公直等人主张对监察建议权予以严格限制,意在使立法院的职权与地位不受影响。抗战爆发后,为了应付战时局势,国民政府接受了这一建议,增加了监察院的建议权。

  

其三,提案权归属及其范围问题。监察院能否拥有提案权问题,汤吉禾、伍士焜、洪文澜、林时圣等人先后对此进行了思考。早在《五五宪法草案》制定之际,时任国立中央大学政治系教授汤吉禾建议,应于宪草中明确规定监察院拥有对主管事项的立法提案权,认为此种提案权是“行使监察权之必要手段”⑨。但出于对各种因素的考虑,此时监察院拥有提案权问题暂时搁浅。抗战胜利之际,随着即将从“训政”向“宪政”体制转变,监察院拥有提案权问题被提上议事日程。国民党中央监察委员会秘书伍士焜主张,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:江汉论坛 2021年11期
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