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刘良志 王广辉:新时代人大代表制度程序机制的发展与完善

更新时间:2021-12-08 09:53:07
作者: 刘良志   王广辉  

   摘 要: 我国代表制度的法理基础体现在两方面:一是通过党代表“人民”与人大代表“公民”形成双重代表关系,二是在“公共利益”机制下衍生出公民政治权利。实质法治要求下的民主建设需要便捷的民意表达机制,人大代表制度中的程序民主机制建设是关键。现代技术内嵌于人大代表制度可实现“连线民主”与精准民意表达,新技术应用可以优化人大制度中的代表关系,并且新技术应用可以让“公共利益”、“公民权利”等问题具备公开化、民主化的可操作性。新时代条件下需要充分利用现代技术手段来完善人大制度的程序性民主机制,可分别在人大代表选举程序、代表与被代表公民之间的联系程序、会议程序及人大监督程序中以技术为切入点进行制度完善。

  

   关键词: 人民代表大会; 程序民主机制; 现代技术手段; 法治

  

  

   党的十九大报告指出,坚持人民当家作主必须坚持和完善人民代表大会制度。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度,形成和发展具有中国特色,在我国国家治理体系中居于核心地位。“国家治理问题核心是解决如何确保人民的意志在国家政治中发挥决定性作用、确保人民真正地成为国家的主人(也就是如何实现人民民主)的问题。”[1]在当前国家治理的核心战略中,经济体制和政治体制改革在新时代条件下进入深水区,由于利益调整及民生、民主建设滞后问题引发的一系列社会矛盾不容小觑,尤其是民主脱离群众问题和权力腐败问题足以诱发一切发展障碍。并且,在新时代社会基本矛盾发生转变的情况下,社会阶层明显、贫富差距拉大、公民归属感缺乏等都成为国家治理所要面对的问题,如何实现民意表达、缓解社会矛盾与协调利益等都是完善人民代表大会制度所要深思的课题。十九大报告提出党要全面增强执政本领,其中要求之一就提到“增强改革创新本领,保持锐意进取的精神风貌,善于结合实际创造性推动工作,善于运用互联网技术和信息化手段开展工作。”笔者认为,人民代表大会制度作为国家治理的核心,离不开党的领导。在全面与全民信息化时代,党提出善于运用互联网技术和信息化手段对人民代表大会制度的完善提供了指导思路。早在1999年苏力教授就提出科学和技术对法律制度、原则的各种构成性影响[2]。经过近20年的技术发展,苏力教授提出的各种构成性影响得以充分应验。可以说,党的指导思路是实事就是的,也是与时俱进的。人民代表大会制度作为一种人民根本利益的制度,充分利用现代技术来实现人民民主也是进步的表现。据此,本文的核心议题是:在网络直通每位公民的现实条件下,以技术应用为切入点改造民主程序是人大制度完善的必然走向。

  

   一、 我国代表制度的法理基础

  

   (一) 我国代表制度的逻辑关联

  

   我国作为社会主义国家,人民当家作主是整个国家的本质要求及理想追求,因而与西方倡导的“人人生而平等”的人民主权观有很大不同。总体来看,西方“天赋人权”式的人民主权呈个体式与防御性特征,实际上是将政治国家置于对立层面,试图通过人民主权的概念来建构一整套限制公权、保障私权(自由)的模式。相反,中国宪法上讲求一切权力属于人民,实际上是将人民群众自己创造的历史(国家)进行宪法确认,也就是人民群众的权力是通過社会实践得来,政治意义上的国家是人民的自我建构,我国从“五四宪法”到现行宪法,无一不规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。”因而我国宪法上的人民主权并不是公民与国家的对立模式,而是统一模式。其中,人民代表大会制度是我国宪法上人民主权的表现形式,这也是为什么我国《宪法》第二条在规定一切权力属于人民后,紧接着第二款规定人民行使国家权力的机关是人民代表大会。同时按《宪法》第三条第三款关于各国家机关由人民代表大会产生,并对其负责和接受其监督的规定,可以认为,人民代表大会是一种集合的、初始的也是最终的权力行使方式,也属于权力分配的归结模式。集合的权力集合了所有公民权利形成国家权力;初始的权力就是一切权力来源于人民,人民代表大会只是具体行使方式;最终的权力就是人民代表大会集合了一切国家权力并具备再分配权力的功能,并且分配出来的各种权力都要对人民代表大会负责和接受人民代表大会的监督。因此,人民代表大会这种集合再分配的模式与西方代议制存在很大差别。结合目前党领导的监察体制改革,权力结构呈现出较为清楚的权力逻辑关系:一切权力属于人民→人民代表大会→各国家机关。

  

   我国宪法上确立的“一切权力属于人民”使最基本的政治原则正式成为一项宪法基本原则,人民代表大会作为我国人民主权的具体表现形式,那么其自然成为我国宪法上最重要的宪法问题,也就是人民民主法治化的问题。1978年12月,邓小平明确指出:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[3]习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话上也指出:“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。”[4]因此,人民代表大会制度是具备多重维度的制度设计,并不是孤立问题的存在。根据习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话:“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作”,我们可以清楚地得出党的领导与人民代表大会的关系。即在人民主权的条件下,中国共产党作为人民的先锋队,其执政目的是确保人民的意志和利益,人民当家作主虽然集中通过人民代表大会来实现,但在重大事务及决策需要人民先进的代表——中国共产党,进行领导和部署,所以党的领导具有必然性。因此,党的领导与人民代表大会的关系实际上就是将凝聚和代表民意的意志作用于人民代表大会之中。这样,在“一切权力属于人民”到具体宪法表现的“人民代表大会”之间事实上存在着“党的领导”,具体关系的逻辑见图1。

  

   基于以上分析,人民代表大会制度实际上蕴含着两种代表关系。第一种是“人民”的代表关系。由于“人民”是国家范围内广大群众统一性的集合概念,属于不确定性的政治概念,履行人民主权实际上需要“从群众中来、到群众中去”的执政党——中国共产党的领导,形成一种“人民”的代表模式。第二种是“公民”的代表关系。从宪法上讲,一切权力属于人民可以理解成为一切权力来源于公民组成的社会,人民代表大会实际上就是在公民社会群体中选出合适的“公民”代表,让部分公民代表特定的公民群体行使权力。在这两种代表关系中,“公民”的代表关系必须受制于“人民”的代表关系,“人民”的概念远大于“公民”的概念,其中蕴含的利益关系类似于公共与组织的关系。因此,这便成为人民代表大会必须接受党的领导的法理基础。

  

   (二) 人民代表大会的权力与权利内涵

  

   既然人民代表大会作为我国人民主权的宪法表现,那么其在追求民主、保障权利的实质法治进程中必然蕴藏着深刻的权力与权利关系。

  

   首先,就我国《宪法》第二条来看,人民属于公民的集合体概念,也属于不确定性概念,其第一款“一切权力属于人民”的表述系阐述了一种具有根本价值导向的宪法原则,实际上不具有法学上的规则意义,而第二款确立人民代表大会属于国家权力机关实际上让人民代表大会形成确定性概念,具有实际的规则建构意义。

  

   其次,人民代表大会虽然属于权力运行机制,实际上代表着公共利益,集中反映出人民主权的公共利益,因而我国宪法上将国家权力机关当作是最大的善,而不是效仿西方将政治国家设计成“不可避免的恶”。可以说,人民代表大会在我国宪法上属于“公共利益”范畴,虽然表征出权力形态,但是内在方面严格受制于“人民主权”、“人民民主”,因而人民代表大会制度实际上是一套保障人民利益的公共利益机制。

  

   最后,在宪法原则上一切权力属于人民,而在实际的宪法规则上权力属于人民代表大会。在现代意义的法治进程中,针对公民个体权利的运行机制是核心内容,因此,我们在分析人民代表大会的法治内涵时,有必要从公共利益的另一面——个体层面进行分析,也就是公民权利问题。人民代表大会制相对于公民是一系列民主权利的集合,如《宪法》第三十四条的选举权与被选举权、第三十五条的言论等自由权、第四十一条的批评和建议权等等。

  

   综上分析,人民代表大会实际上是将人民主权的政治问题法律化,如何进行民主机制的法治建设是人民代表大会制度的核心要素。人民代表大会制度的法治化问题实际上包涵两个层面,一个是公共(人民)层面,一个是公民(个体)层面。前者反映出以公共利益为导向的权力运行机制,后者反映出以公民民主权利为导向的权利保障机制。无论是权力运行机制,还是权利保障机制,人民代表大会制度反映的不是二者的对抗模式,而是权力与权利的统一协调模式。对此,我们可以理解成“人民主权”原则下建构的公共与个体的二元模式,人民代表大會制度与公民政治权利同为国家民主但具有各自的机制。不过,按照现行宪法总纲与各章节的关系,宪法总纲的人民代表大会制度代表着民主政治的基本价值秩序,而基本权利章节中的公民政治权利只是次要发挥价值或者说是对基本价值秩序的补充。

  

   二、 人民代表大会程序民主与实质法治的辩证关系

  

在人民代表大会制度设计中,程序民主不断受到重视。民主作为一种国家性质,不仅本身有着丰富的内容,也有着自身实现的有效形式。当密尔宣称“一个完善政府的理想类型一定是代议制政府”[5]时,“民主究竟意味着人民的某种权力(即公民从事自我管理和自我规制的一种生活方式),还是意味着一种决策的手段(即一种通过选举而掌握权力的代表们所作的决定合法化的手段)。”[6]人民代表大会作为人民民主专政的根本实现方式,如何让人民的权力有效充分实现是制度本身应该考量的重要因素。鉴于实体人民主权理论通过两种代表关系、权力与权利分配方案来实现,笔者认为,在坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排下,民主、法治的终极价值追求是美好的,但如何实现的过程及方法值得深思。无疑,人民民主是一种价值追求,“人民主权”、“人民当家作主”为人民代表大会提供最根本的价值指引,但是如果在具体制度设计中缺少实现民主价值及目标的可操作性程序、步骤和方法,则都是空谈,因此,在人民代表大会中建构一套具体、可操作性的民主程序至关重要。在人民代表大会制下,如何保障代表按照所代表的公民群体进行意思表达,以及整个人民代表大会如何将手中的权力进行正确的履行和配置,需要民主程序的建构。如果缺乏具体可操作的目标,任何利益团体、组织及个人都可能会操纵民意表达,干预代表意志,那么人民代表大会也只是一个有权力而无法发挥的空壳,民主政治建设也会变得遥不可及。程序民主指的是“在实现民主过程中的先后顺序、步骤、方式及其有关制度性规定。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:武汉理工大学学报(社会科学版) 2021年5期
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