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杨丽:我国乡村治理方式的检视、转型困境及破解之策

更新时间:2021-12-06 11:25:55
作者: 杨丽  

   摘 要: 中国农耕文明源远流长。乡村治理处于国家治理体系的基础环节,在国家治理体系中占据着重要的地位,是国家治理的基石。随着新时代的来临,我国乡村社会的生产、生活方式产生了巨大变革,乡村治理面临着治理主体弱化、治理过程异化、治理保障不到位等治理瓶颈。因此,提升与改善乡村治理方式成为新时代的必然要求。可以通过构建和完善“三治融合”、多元共治、外部保障等机制,破解乡村治理困境。

  

   关键词: 乡村治理;转型困境;机制构建

  

  

   (一)新中国成立前:“皇权不下县”的“礼治”方式

  

   1.“皇权不下县”的自治方式。中国传统社会实行高度的中央集权制度,拥有庞大的官僚体系,但很难将统治的触角延伸到社会的组织细胞——乡村。乡村治理主要委托当地士绅集团,辅之以宗法制度,实行“皇权不下县”的士绅自治方式。

  

   在中国传统社会,史学界一般定义为从西周分封以来到鸦片战争前夕,也就是从公元前11世纪中期到1840年,大约3 000年的时间。西周实行分封制,所谓“四海之内,莫非王土,率土之滨,莫非王臣”[7]。费孝通的“差序格局”准确概括了周代乡村治理格局,其核心是以家庭血缘为纽带的宗法制度。从秦朝到隋朝,“乡”为属于郡县之下的国家政权治理。唐中叶后,“村”正式上升为地域性治理层级;从王安石变法到清代,开始了“乡、村”自治制度。

  

   中国传统乡村自治是一种成本极低却又极其稳定的国家二元体制,乡村治理主要倚重精神因素,靠民俗和乡规来维系和发展,倡导“德业相劝、过失相规、礼俗相交,患难相恤”的自治理念,构成了一种国家最节约成本的治理方式。1905年清政府宣布废除科举制,中国传统社会的制度体系土崩瓦解,士绅自治的孑遗淹没在历史的尘埃中。

  

   2.“政权下乡”治理方式的过渡。清朝晚期计划在全国推行城镇自治,这是中国历史上首次由统治集团提出的乡镇自治理念。但随着清朝的覆亡,乡镇自治失去了它应有的政治实践作用。晚清至民国初期,地方治理上实行“地方精英自治方式”,也就是经历了一个“政权下乡”的过程,力图在乡村建构起县、区、乡的政权体制。国民党统治时期,乡镇政权设置有了一些变化。1928年9月,国民政府颁布了《县组织法》,规定以“地方自治”原则建立区、村(里)、间、邻制度[8]。但随着中国共产党领导下的苏维埃农村政权的建立,这一情况发生了局部改变。1932年8月,豫鄂皖三省“剿匪”司令部“为严密民众组织,彻底清查户口,增进自卫能力,完成剿匪清乡工作起见”[9],废除了地方自治,实行保甲制,建立高度集权的“自管管人、自教教人、自养养人、自卫卫人”政教合一体制,乡镇最终还是纳入到国家行政体制,实现了乡、镇长行政官僚化,地方自治空有其名。

  

   从总体上看,尽管中国历史上素有“皇权不下县”的思想,但在绝大多数时期,都一直把基层政权建设作为国家对乡村地区实行有效统治的基础,并加以巩固和调整,乡村治理经历了由外向到内敛、由简约到复杂,由开放到封闭的历程[10] 。

  

   (二)新中国成立初期至改革开放前:“政社合一”的管治方式

  

   1949年中华人民共和国成立,通过大规模的群众运动,将基层政权与乡村政治联系起来。特别是20世纪50年代大规模的人民公社化运动,最终成功地完成了将政权直达乡村。乡村普通农民第一次与国家政权如此紧密地联系在一起,国家政权全方位管理乡村。

  

   1.新中国成立初期,实行村庄行政化治理。新中国成立以后,随着国家政权的确立,各级组织正式建立。乡村基层政权的性质和地位有了本质的变化,采用的是“乡村”两级政权机构,“乡”是村的上级机关,“村”是最底层的国家政权组织。新中国成立之初,“村”作为国家基层政权的出现是民国时期“行政村落的延续”[11],也是中国共产党早期乡村治理方式的直接遗产。

  

   2.人民公社时期,实行“政社合一”乡村治理方式。1958—1983年,人民公社制在我国存在了25年。人民公社是合作化运动升级的产物。1952年冬,全國掀起了第一次农业合作化高潮,全国参加互助组的农户达4 536.4万户,占农户总数的39.9%,到1955年,参加互助组的农户上升到6 038.9万户,占农户总数的50.7%。[12] 1952—1955年,初级合作社发展由点到面,稳步推进。1952年底,全国有3 600个初级社,1953年11月发展到1.4万个,1954年3月达7万个,1955年1月达48万个。[13]1955年7月党的七届六中全会以后,合作化运动迅速升级,到1957年底实现了高级农业生产合作化,入社农户达11 945万户,占总农户数的95.6%,农业已实现全盘集体化。1958年8月,在毛泽东“人民公社好”的号召下,人民公社化运动迅速推向高潮。同年底,全国74万个农业社改组为23 630个人民公社,参加人民公社的农户比重上升到99.1%,总数1.27万户,我国农村全面实现了人民公社化[14]。

  

   人民公社是社会主义集体经济组织,其基本核算单位是生产队。在农村治理中发挥主导作用的是基层政权组织——乡政权及其之下的村政权,推行“三级所有,队为基础”的治理方式。生产队属于基本核算单位,绝大多数土地和生产资料都掌握在生产队手里,其拥有独立的经营权和使用权,实行独立核算,自负盈亏。

  

   3.“包产到户”乡村治理体制。1977—1978年,中央为减轻农民负担,提高农产品价格,提倡家庭副业,增加对农业的投入,适度扩大自留地,开放集市贸易,发展社队企业等政策相继出台,给农村带来了新景象。1978年,安徽省凤阳县小岗村18位农民通过“大包干”拉开了中国农村改革的序幕。“包产到户”的兴起,同时也意味着人民公社制度“日落西山”[I5]。党的十一届三中全会以后,发源于安徽凤阳县小岗村的“包产到户”逐渐推广到全国。

  

   家庭联产承包责任制的兴起,使得人民公社体制逐渐瓦解。随着人民公社的解体,乡(民族乡)、镇成为我国最基层的行政区域。1983年1月,中共中央发布了《当前农村经济政策的若干问题》,特别强调“在政社分设后,基层政权组织依照宪法建立”,表明乡镇政府代替了人民公社职能。

  

   (三)改革开放后至20世纪末:“乡政村治”礼治与管治并存

  

   改革开放后,随着人民公社的解体、国家政权上移,乡村治理方式发生了天翻地覆的转型,实行了“乡政村治”方式。

  

   “乡政村治”体制下的“乡政”是指国家在乡镇一级建立的国家政权,对本乡镇行使国家行政管理职能;“村治”则是指在乡镇以下的村建立村民自治委员会,村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府展开工作。1982年10月,中共中央国务院发出《关于实行政社分开,建立乡政府的通知》,改革人民公社体制,在农村建立乡政府,并要求这项工作在1984年底完成,使得人民公社这一基层政权逐渐退出历史舞台,从国家根本大法的角度奠定了我国乡村政治的治理方式和法律基础。

  

   1983年,撤销人民公社,我国“乡政村治”体制得到确立。1982—1985年,全国各地的人民公社逐渐解散,代之而起的是乡镇建制:人民公社被乡政府取代,生产大队被村民委员会取代,生产小队则演化为村民小组,权力也由行政村负责。在撤销人民公社、建立乡镇政府的过程中,始终坚持法制化轨道,从中央到地方陆续出台了很多法律和具体政策与之相配套,使得“社改乡”工作始终有政策指导和法律依据,在“乡政村治”体制下,虽然乡镇党组织在村庄治理中仍然发挥领导核心作用,但村民委员会占主导地位,村委会在一定程度上决定村庄治理面貌。1987年,我国又制定了《中华人民共和国村民委员会组织法》,增加了“民主决策、民主监督、民主管理、民主选举”等内容,赋予村委会一定的自治权,基本确定了我国农村“乡政村治”的政治格局,从而大大降低了国家的行政成本。

  

   “乡政村治”是中国农村从传统政治走向现代政治的主要体现,传统乡村自治源于共同的外部风险而逐步形成的村民向心力和凝聚力,主要依靠乡村内生治理力量和乡规。从整体来看,易于构成具有较强内聚力和凝聚力的共同体,得到乡村普通民众的心理认同,规范和约束人们的思想与行为,逐渐形成比较完善的价值体系和能够为村民自觉遵守的公序良俗,使家族文化和乡村文化得以绵延永续,充分发挥稳定社会、维护民生、凝聚人心和规范行为的主体性作用。

  

   (四)21世纪以来:乡村治理法治化、现代化

  

   21世纪,中国乡村治理进入了新阶段。2000年农村税费改革试点开始;2002年,党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”战略部署;2005年,党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村的重大历史任务;2006年农村彻底取消农业税。2004—2010年,中央连续发出以“三农”为主题的一号文件,对乡村建设给予政策支持。伴随中国特色社会主义进入新时代,乡村治理也迈入了新发展阶段。2013年,党的十八届三中全会第一次提出“国家治理体系和治理能力现代化”的命题[16],并对推进国家治理现代化作出了顶层设计和战略安排,开启了我国新时代治国理政的新征程,推动了我国乡村治理体系和治理能力现代化的进程。2017年,党的十九大报告提出要“坚持和完善中国特色社会主义制度,不断推进国家治理体系和治理能力现代化”,确定实施乡村振兴战略,提出要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,强调实现乡村有效治理是实现乡村振兴战略的基本保障。[17]2019年,党的十九届四中全会亮出“中国之治”旗帜,将“推进国家治理体系和治理能力现代化”列为全党的一项重大战略任务。[18]2020年5月,政府工作报告中强调要加强和创新社会治理、加强乡村治理。2020年8月,习近平总书记强调“要加强和创新基层社会治理”;同年9月,习近平总书记再次强调“要在加强基层基础工作、提高基层治理能力上下更大功夫”。[19]乡村治理作为中国之治的重要组成部分,是实现乡村振兴的重要途径,完善、创新乡村治理方式有利于保障改善民生、化解社会矛盾、促进社会公平、推动社会有序和谐发展,有利于打造共建共治共享的现代社会治理格局,推进国家治理体系和治理能力现代化。当前,我国不少地方新的乡村治理方式已初见成效,并显示出强大的生命力,我国的乡村治理方式将朝着更加科学化、民主化的方向前進,实现乡村善治成为未来我国乡村治理的发展愿景。

  

   三、内卷化:乡村治理方式的现实困境

  

改革开放40多年以来,我国国家治理体系和治理能力经过不断探索和实践,传统性乡村治理方式日渐式微,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:河北经贸大学学报 2021年6期
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