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张一晗:村集体角色与土地流转秩序

更新时间:2021-12-06 09:39:16
作者: 张一晗  

   摘要:农业现代化背景下,农地规模化经营的需求不断凸显。为了降低交易成本,以村集体为载体的组织化流转成为推动农业转型的重要途径。皖南F县的两种组织化流转事实表明:流转方式不同,村集体的角色不同,形成的土地流转秩序也有很大的差异。在行政主导的组织化流转中,村集体扮演的是政府代理人的角色,村集体介入下流转关系发生了异化,从而造成了大户霸租、农户霸地的治理困境;而當组织化流转以村民自治的形式进行时,作为农民的联合体,村集体获得了农户的充分授权,交易双方的市场关系也得以保留,土地秩序实现了良性运转。因此,要充分认识制度安排对流转秩序的影响,防范地方政府过度干预土地流转的行为,在此基础上保持村民自治活力和规范性的制度建设,引导地方政府做好农业建设的基础性工作。

  

   关键词:组织化;村集体;土地流转;行政主导;村民自治

  

   中图分类号:F321.1  文献标识码:A 文章编号:1009-9107(2021)06-0085-09

  

   收稿日期:2021-04-16DOI:10.13968/j.cnki.1009-9107.2021.06.10

  

   基金项目:国家社会科学基金青年项目(20CSH050;18CZZ037)

  

   作者简介:张一晗,女,武汉大学社会学院博士研究生,主要研究方向为农村社会学。

  

   一、问题的提出土地是农业生产中最基本的生产资料,也是农户重要的生计来源和生活保障。中国农村的基本经济制度是以家庭承包制为基础、统分结合的双层经营体制[1]。这种“两权分离”的制度设计可对农户的承包经营权实现有效保障,但也客观上造成了土地细碎化、种植成本增加的不利后果。随着城镇化推进和科学技术发展,一方面,农村劳动力外流,土地抛荒严重,释放了大量的土地生产要素与流转空间;另一方面,农业生产力提高,特别是机械化的加入和社会化服务的完善,提高了规模经营的效率与利润,两者共同作用下,农业规模化的需求不断凸显。为此,中央出台了以承包权与经营权分开为抓手、“坚持所有权、稳定承包权、放活经营权”的改革方案,以期通过“两权分离”向“三权分置”的转化,推动规模农业发展,实现家庭经营与现代农业的有效衔接。

  

   实现农地规模经营的前提是土地流转,而在土地流转过程中不得不面对经营权配置的效率问题。当下,农村地权高度分散、“地块插花”现象突出,加之农民群体分化下不同农户对土地依赖程度的差异较大,以市场为手段的“一对一”的流转方式面临交易成本过高的困境,因此在资源配置上需要以组织化的方式予以解决[2]。作为组织化流转的主体,村集体在农地流转中发挥的独特作用引起了学者们的普遍关注。

  

   整体上看,学界对村集体在规模流转中的地位和作用形成了两种对立观点:一方认为,村集体主导的流转会损害农户的承包权益和流转收益[3],提高流转费用[4],抑制农地流转的供给与需求[5],甚至削弱村庄社区共同体[6],因此要弱化村集体在土地流转中的参与程度与权力[7];另一方则对村集体的积极作用予以了充分肯定。宋辉提出,村委会在土地流转中的参与过程和效果是决定农地制度运行效率的主导因素[8]。部分学者也认为,村集体介入可提高农业生产效率[9],降低交易成本和履约风险,保障农地流转的有序性,稳定农地经营预期[10],提高农户流转的满意度[11],所以应该进一步强调村集体的统合功能,强化集体土地所有权,并将其作为壮大集体经济的基础。综上,诸多学者对村集体在土地流转中的优劣表现进行了颇为细致的分析,但对这种差异性产生的原因缺乏整体性认识和解释。程久苗试图将这种研究结果的反差归因为不同学者进行实证研究的案例地差异:如当地的经济发展水平、流转市场的发育程度、村集体本身的管理服务能力等[12]。事实上,这些因素虽然在不同程度上影响了村集体在土地流转中的作用发挥,却都不是决定性原因。村集体的差异性表现与其角色特性密切相关。具体来说,村集体兼具政府代理人和农民当家人的双重身份,并非是独立的利益主体,其在农地流转中的表现受制于治理体系的互动过程。特别是随着税费取消、土地承包权“长久不变”和土地确权的推进,集体土地所有权的权能被不断弱化,《农村土地承包法》赋予村集体的经营权、收益权、发包权、收回权、制止权都被架空,村集体在土地流转中“工具性”的一面愈加突显:一方面,村集体上接乡镇政府,作为“准行政机关”[14],充当了国家及地方土地政策落地的执行者;另一方面,村集体下连广大村民,作为群众性自治组织,是农民自发进行规模流转的重要平台。基于此,对规模农业的实现和村集体作用的讨论应该采用更为宏观的政治过程视角,关注制度安排的作用,在自上而下和自下而上的双层互动结构中对土地流转秩序进行考察。

  

   本文以笔者2020年12月在皖南F县20天的实地调研为基础展开分析。在政府推行规模流转之前,与全国大部分地区的农村一样,F县村庄在分田到户时采取了远近搭配、肥瘦结合的策略,由此形成了“人均一亩三分,户均不足十亩”的细碎化土地格局。在人口外流的背景下,当地农户遵循着“半工半耕”的家计模式,村庄“留守农业”特点突出。可以看出,作为典型的中部县城,F县的农业样态具有很强的代表性。在农业现代化的背景下,规模农业发展迅速,为了顺利完成流转,组织化的流转方式被广泛采用。根据流转方式的不同,F县的组织化流转可以分为行政主导的组织化流转与村民自治的组织化流转两种典型模式。笔者试图通过比较两种模式的运作过程、村集体在其中的角色定位及形成的秩序差异,揭示流转模式对土地流转秩序的影响,进而反思在当前农业现代化背景下村集体应该扮演何种角色,以及规模农业推进中的制度安排问题。

  

   二、F县土地流转的实践

  

   F县地处长江下游,常住人口30万左右,下辖7个乡镇,地貌呈现“半山半圩”的样态,种植难度差异明显。由于靠近东南沿海,当地农民在20世纪80年代就开始外出务工,2000年以后,当地的非农就业持续增加,工业对劳动力的吸附为农业发展腾出了大量的空间,使农业的规模化种植成为可能。

  

   2009年之前,F县的土地流转以自发式流转为主,受制于土地分散化的影响,流转后的种植规模不大,一般在50亩以下。2009年开始,F县出台了《促进农村土地承包经营权流转工作的意见》及相关配套文件,在政策的推动下,大规模流转开始出现。截止到2019年,全县累计流转耕地10.6万亩,占确权登记耕地总面积19.5万亩的54.4%,形式以出租为主。其中,流转规模100亩以上的种植大戶339户,1 000亩以上的12户。这些流转大部分是以组织化流转的方式进行的,村集体在土地流转中发挥了重要的组织和协调作用。

  

   大规模土地流转以地域为界限,呈现出两种差别化的方式。在西部和南部的丘陵地区,耕作层土表过浅,不具备进行大规模土地整治的条件,其规模流转方式以行政主导下“反租倒包”的方式进行。具体操作是,政府以招商引资的方式吸引经营大户,根据大户的需求选择合适的村庄下达任务指标,要求村集体完成指定区域的土地流转,再统一发包给经营大户。为了推动粮食生产的规模化,政府的相关补贴政策都有“从事粮、棉、油、菜等大宗农作物生产”的限定,所以当地招商引资的大户以经营大田作物种植为主。在东部和北部的平原地区,耕种条件相对较好。2007年开始,借助农业部、财政部、国土部等部委的政策,F县在这片区域分别投放了1.5个亿的土地整理项目、8 000万的农业综合开发项目和750万的农田水利改造项目,2009年整治工作基本完成。大规模的农田整治后,虽形成了“田成方,林成网,路相连,旱能灌,涝能排”的现代农田格局,但原有的土地界限被打破,其后的流转工作及利益分配工作复杂程度大幅提高,不便以行政化的手段进行主导,必须针对具体问题进行在地化的解决。因此,土地整治工作完成后,政府就从土地流转的具体工作中退出,村庄内的土地流转由村民自主决议,政府主要进行引导、建议和配合。

  

   整体来看,两种大规模流转在方式上呈现出行政主导与村民自治的区别,在路径上体现了自上而下与自下而上的区别,在政府作用上产生了刚性介入与柔性引导的区别。不同的组织化流转方式之下,村集体承担的权利义务及与村民的互动关系完全不同,流转效果也大相径庭。

  

   三、行政主导的组织化流转:被动卷入与秩序失范

  

   在行政主导下的组织化流转中,政府强制落实流转行动,指定了流转的主体,固定了流转的形式,规定了流转的价格,村集体作为政府意志的执行者,只能被动完成土地的集中、流转和管理工作。村集体介入虽然有效降低了大户与分散农户对接的交易成本,但在村集体与村民关系发生异化、承包权与经营权平衡被打破的情况下,村集体无法解决农业经营风险再分配的问题,最终陷入无限责任,经营风险也随之转变为治理风险。

  

   (一)行政化流转的表现

  

   实现流转的过程,是发包方与承包方双向选择的过程,也是互相协商的过程,在这个过程中,双方在市场逻辑下可形成相对合理的流转规则。在行政干预之下,流转主体的选择权被高度挤压,协商机制也难以实现。在本地,政府在流转过程中的过度行政有以下几个表现:

  

   1.流转行动的强制。规模流转的实现面临两大困境:一是当前实行的以土地均分为基础的家庭经营体制造成了农地细碎化的生产事实;二是农民分化下不同农民对土地依赖程度的差别限制了规模流转的实现[14]。整体上看,虽然当地非农化就业已经十分普遍,但对于在城市发展预期不够稳定的村民而言,他们更愿意保留自己的土地当作进城失败的保障。在土地集中的过程中这部分村民就会成为“钉子户”,阻碍规模流转的实现。土地越细碎,流转的土地越多,遭遇“钉子户”的概率就越大。为完成招商引资的目标,政府用各种方式对“钉子户”进行动员。首先,政府要求村干部挨家挨户地做工作,通过算经济账、卖人情等方式,动员村民流转土地;其次,借用非正式治理资源,如村庄中的“五老”群体、当事人的亲朋好友等,对不愿意流转土地的农民进行再动员;最后,对于反复动员仍不愿意流转土地的少数村民,政府直接进入村庄,以多算土地、办理低保、帮助申请危房改造项目等策略手段,对农户进行利益吸纳,最终保证了土地集中工作的完成。

  

2.流转主体的指定。行政主导的规模流转以政府招商引资的形式进行,政府希望将资本引入农业,通过撬动资本实现大规模的土地流转。在选择大户的过程中,经营大户是被上级政府直接引入的,并没有与村民及村集体发生直接的联系。为了凸显政绩、打造亮点,提高农业GDP,在筛选大户时,地方政府更倾向于寻找“实力雄厚”、对土地需求更大的工商企业。这类非农资本进入农业领域大多是抱着套取项目资金、获取政府补贴等目的,由于缺乏农作物种植经验,这些工商资本在经营过程中很难实现盈利。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:西北农林科技大学学报(社会科学版) 2021年6期
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